Анализ законодательства Кыргызской Республики о порядке привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Полномочия Дисциплинарной комиссии и требования к членам комисии

Дисциплинарная комиссия при Совете судей  КР

Полномочия

Дисциплинарная комиссия при Совете судей (далее - ДК) является единственным  дисциплинарным органом по делам судей Кыргызской Республики.Дисциплинарная комиссия:

1) рассматривает вопросы о дисциплинарной ответственности судей;

2) налагает дисциплинарные взыскания на судей за совершение ими дисциплинарного проступка;

3) дает согласие на привлечение судьи к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

4) дает согласие на временное отстранение судьи от должности в случае дачи согласия на привлечение его к уголовной ответственности (привлечение в качестве обвиняемого);

5) вносит предложение Президенту Кыргызской Республики (далее - Президент) о досрочном освобождении от занимаемой должности судьи Верховного суда Кыргызской Республики (далее - Верховный суд), Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики (далее - Конституционная палата Верховного суда) для последующего внесения представления в ЖогоркуКенеш Кыргызской Республики (далее - ЖогоркуКенеш) и судьи местного суда в случае нарушения ими требований безупречности;

Состав  и порядок формирования

Дисциплинарная комиссия состоит из 9 членов и формируется Президентом, ЖогоркуКенешем и Советом судей Кыргызской Республики (далее - Совет судей) по одной трети состава комиссии соответственно. Члены избираются на три года(не более двух раз подряд) и независимы при осуществлении своих полномочий.

Как формируется состав ДК?

Президент, ЖогоркуКенеш и Совет судей представляют по 3 члена Дисциплинарной комиссии с учетом требований гендерного представительства. Между тем, Законом не регулируются процедурные вопросы назначения либо избрания данными субъектами своих представителей в ДК. Так, относительно полномочий Президента по данному вопросу в законодательстве нет ни одной нормы о том, каким образом Президенту могут быть представлены кандидатуры для назначения в ДК. Тем самым Президент номинирует своих представителей в ДК произвольно, по собственному усмотрению, руководствуясь личными субъективными предпочтениями. Учитывая конституционно-правовой статус ДК и его особую роль в судебной системе, необходимо четко регламентировать порядок назначения представителей Президента в ДК.

ЖогоркуКенеш, согласно части 6-1 статьи 124 Закона Кыргызской Республики «О регламенте ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики» парламентское большинство и парламентская оппозиция представляют по две кандидатуры в состав Дисциплинарной комиссии при Совете судей. Кандидатуры представляются в профильный комитет ЖогоркуКенеша, который вносит на утверждение ЖогоркуКенеша.

Трое кандидатов, набравшие наибольшее количество голосов, считаются отобранными. В случае если один или несколько кандидатов, занявшие 1-3 места, и кандидат, занявший 4 место, получат одинаковое количество голосов, то по кандидатурам, получившим одинаковое количество голосов, проводится повторное голосование. Тем самым, в Регламенте ЖК отсутствуют нормы о порядке выдвижения кандидатур и  методах их отбора. Отбирая кандидатуры в нынешний состав ДК, ЖогоркуКенеш произвольно применил процедуры выдвижения в Совет по отбору судей. То есть выдвижение и первоначальный отбор кандидатур происходил во фракциях, затем их избрание на заседаниях  парламентского большинства и парламентской оппозиции, а затем утверждение ЖогоркуКенешем. Процедуры выдвижения носили закрытый, кулуарный характер, без широкого публичного объявления, что не позволило гражданскому обществу принять участие в выдвижении и формировании ДК. Фактически в состав ДК, как и Совет по отбору судей были представлены исключительно выдвиженцы от партийных фракций. Произвольная, не основанная на нормах законодательства деятельность Президента и ЖогоркуКенеша по формированию ДК, ее закрытый характер не только противоречат принципам законности и демократичности, но и ставят под сомнения легитимность нынешнего составаДК и принятых ею решений.

Следует также отметить, что еще в 2014 году был разработан пакет изменений нормативно-правовой базы в сфере дисциплинарной ответственности судей, и законопроект о внесении изменений в «Закон о статусе судей» предусматривал, что Дисциплинарная комиссия наполовину должна состоять из представителей гражданского общества. Такой состав заслужил одобрение Венецианской комиссии, отметившей что «он должен способствовать прозрачности работы комиссии и участию общественности в дисциплинарных разбирательствах, а также предупреждению возникновения судейского корпоративизма»[1]  Законопроект предусматривал, что кандидаты в члены ДК и от гражданского общества выдвигаются путем жеребьевки от учебных и научных учреждений, адвокатуры и других некоммерческих организаций, за исключением политических партий, для исключения возможной политизации, коррупции и/или частных соглашений относительно состава ДК. Венецианская комиссия предлагала вместо жеребьевки проведение конкурсного отбора кандидатов на основе принципов честности, профессионализма и прозрачности. Однако, ни первоначальный замысел разработчиков законопроекта, ни рекомендации Венецианской комиссии не нашли места в законе «О Дисциплинарной комиссии», в действующей редакции закона нет ни одной нормы об обязательном членстве в ДК представителей гражданского общества. С учетом вышеизложенного необходимо восполнить пробелы законодательства в части выдвижения кандидатур и их отбора Президентом и ЖогоркуКенешем. 

Вызывает немало вопросов и порядок формирования ДК в части представительства судейского корпуса. Законодательство содержит скудные нормы о праве собрания судей предлагать Совету судей кандидатуры из числа судейского сообщества для формирования состава Дисциплинарной комиссии. Однако порядок выдвижения кандидатур и их одобрения собраниями судей, порядок рассмотрения выдвиженцев,  их избрания в  Совете судей не нашли своего отражения в законодательстве. Формирование ДК и в этой части осуществлено без  законодательно установленных процедур. Так, мониторинг выдвижения кандидатур от судов города Бишкек показал, что отсутствие формализованной процедуры привел к хаотичному, произвольному выдвижению кандидатур в ДК. Собрания судей первой инстанции города Бишкек выдвинули свои кандидатуры и направили протоколы собраний в Бишкекский городской суд, в стенах которого состоялось собрание судей города Бишкек по выдвижению единых кандидатур, однако вопрос выдвижения зашел в тупик и в Совет судей были направлены отдельные протоколы от всех местных судов города Бишкек. Данный факт свидетельствует о том, что судьи произвольно решили, что представление кандидатур в Совет судей должно происходить по региональному признаку и провели общее собрание городских судей. В этой связи следует отметить глубокое непонимание самими судьями правовой природы собрания судей, как первичного органа судейского самоуправления в Верховном суде, Конституционной палате Верховного суда и местных судах. Нет никаких территориальных либо региональных уровней собрания судей. По своему статусу, независимо от инстанционности судов, все  собрания судей являются равноправными и одинаково правомочными. Более того, законодательство не предусматривает какой либо многоступенчатой процедуры выдвижения членов ДК. Существующие нормы предполагают, что все 72 суда (включая Верховный суд и Конституционную  палату) вправе представить в Совет судей свои кандидатуры. Однако порядок их рассмотренияи избрания в Совете судей законом не регламентированы.

Тем самым, несмотря на принятый пакет законов в регулировании дисциплинарного производства в судебной сфере, важнейшие вопросы, касающиеся процедуры формирования Дисциплинарной комиссии остались без внимания законодателя, в результате пробелов законодательства нынешний состав ДК был сформирован в произвольном порядке, процедуры были закрыты для гражданского участия, мониторинга и контроля. Наблюдается «текучесть кадров» в сформированной ДК. Так, представленные Президентомчлены ДК  Бокоев Ж. и Табалдиев Б. по неизвестным причинам добровольно сложили свои полномочия уже вначале деятельности комиссии, их примеру последовал представленный от судейского сообщества и избранный председателем комиссии Токтомамбетов Э.

Таким образом, необходимо восполнить пробелы законодательства и порядке формирования ДК путем внесения изменений в  закон «О Дисциплинарной комиссии», при этом важно обеспечить представительство в этом органе гражданского общества, члены ДК от судейского сообщества  как органа фактически и юридически независимого от Совета судей должны избираться на съезде судей, а между съездами  формироваться из резервного списка, утвержденного съездом. Не может не вызывать обеспокоенность нынешний состав ДК,в котором подавляющую часть членов составляют  судьи и экс-судьи, что создает благоприятные условия для проявления корпоративизма, с другой стороны представленность 23 членов ДК от Президента и ЖК может существенно повлиять на независимость  дисциплинарного производства и  возможность преследования неугодных и непослушных судей, создает риски завуалированного давления и неправомерного воздействия на судей. Полное отсутствие в ДК представителей гражданского общества подрывает доверие к нему со стороны общественности, способствуя закрытости и недоступности деятельности ДК гражданскому контролю и мониторингу.

Требования, предъявляемые к кандидатам в члены Дисциплинарной комиссии

В соответствии со статьей 5 Закона, кандидаты в члены Дисциплинарной комиссии должны быть не моложе 40 лет, иметь высшее юридическое образование, опыт работы по юридической специальности не менее 15 лет и безупречную репутацию. Кандидаты, представленные из судейского сообщества, должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 5 лет.

2. Кандидатами в члены Дисциплинарной комиссии не могут быть лица:

1) имеющие судимость, в том числе погашенную или снятую;

2) ранее освобожденные от должности судьи в связи с небезупречным поведением;

3) уволенные из правоохранительных органов в связи с дискредитацией звания сотрудника правоохранительного органа или лишенные лицензии на право занятия адвокатской деятельностью;

4) подозреваемые или обвиняемые в совершении преступления либо в отношении которых уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям;

5) являющиеся членами политических партий;

6) имеющие гражданство иностранного государства или не имеющие гражданство Кыргызской Республики.

Одной из главных проблем нормативных положений данного закона является неоднократное использование термина «безупречность». Это тот критерий, который учитывается при характеристике судей, членов Совета по отбору судей, членов ДК. Безусловно, данный критерий абсолютно обоснованно касается упоминаемых лиц, поскольку и судьи, и те, кто их отбирает и наказывает должны соответствовать исключительным репутационным требованиям. Однако, термин носит оценочный, абстрактный характер, не имеет конкретного содержания и в практике применения может вызывать разное толкование.

Так, согласно статьи 6 конституционного Закона «О статусе судей» судья занимает свою должность и сохраняет свои полномочия до тех пор, пока его поведение является безупречным.Под нарушением требований безупречности понимается несовместимое с высоким званием судьи существенное либо систематическое совершение судьей дисциплинарных проступков (проступка), длинный перечень которых предусмотрен частью 2 статьи 28 данного  конституционного Закона.И если в отношении кандидатов-судей требование безупречности означает отсутствие каких-либо дисциплинарных взысканий, то как безупречность репутации будет определяться в отношении кандидатов, не являющихся судьями?

Анализ на соответствие требованиям безупречности членов ДК показывает следующее:

- Токтомамбетов Э. Б. представлен от судейского сообщества (сложил полномочия) и Турганбеков К. (дейстсующий член ДК)  2010 году был освобожден от должности судьи Верховного суда (заместителя председателя Верховного суда) Декретом Временного Правительства Кыргызской Республики от 28 апреля 2010 года № 24 и Указом Президента  «Об отстранении от должности судей Верховного суда Кыргызской Республики от 28 июля 2010 года в  числе других шести судей ВС. Несмотря на то, что в 2012 году ряд уволенных судей, в том числе и вышеупомянутые, были восстановлены в должности, факт их увольнения Декретов ВП, как лиц, исполнявших политические заказы и выносивших решения по политически мотивированным делам не может не вызывать сомнения в безупречности. Кроме того, Турганбеков К. оказался замешанным в скандальное дело Нарынбаева/Коркмазова, после которого добровольно ушел в отставку.

- Тилекеева А. представлена от  судейского корпуса.     Указом Президента КР от 20  июля 2015 года была освобождена от занимаемой должности судьи Первомайского районного суда г. Бишкек  в полном составе судей Первомайского районного суда г. Бишкек.

- Мусабекова Ч. представлена  Президентом КР . В 2010 года была освобождена от должности судьи Конституционного суда в связи с его упразднением. Декретом Временного   правительства была дана оценка деятельности Конституционного суда, как органа, который на протяжении  всей своей деятельности  не оправдал возложенные на него надежды и способствовал концентрации власти в одних руках. Была судье-докладчиком по рассмотрению законопроекта, «предусматривающего механизм передачи  полномочий  Президента  через Президентское совещание,состав которого  в проекте изменений не указывался. Несмотря на то, что такой механизм  временной передачи власти Президента фактически означ лпереход власти  к  ближайшим  родственникам  Бакиева К.С. с последующи мюридическим оформлением,  Конституционный суд и в этом случае дал положительное заключение,  "попросив"  заменить  Президентское совещание на Государственный совет» (из Декрета ВП №2).

Согласно части 3 статьи 4 Закона в состав Дисциплинарной комиссии не могут входить председатели, заместители председателей Верховного суда, Конституционной палаты Верховного суда и местных судов, депутаты Жогорку Кенеша, прокуроры, сотрудники правоохранительных органов, адвокаты, члены Совета судей и Совета по отбору судей Кыргызской Республики.  По смыслу части 2 статьи 7  и части 2 статьи 27 членами Дисциплинарной комиссии могут быть избраны или назначены государственные служащие. Возможность членства государственных служащих в  ДК выглядит достаточно нелепой.

Во-первых, такое законодательное допущение противоречит принципу разделения властей. ДК по своему конституционно-правовому статусу формально находится в структуре Совета судей, следовательно  относится к органам судейского самоуправления. Судейское самоуправление - это организация судейского сообщества, решающая вопросы внутренней деятельности судов через свои органы. Членство профессиональных чиновников в составе органа судейского самоуправления абсурдно по своей сути. Согласно Киевским рекомендациям[2] органы, занимающиеся вопросами судейской дисциплины, не должны контролироваться исполнительной властью и на их работу не должно оказываться никакого политического воздействия. Следует избегать любого контроля исполнительной власти над судебными советами или иными органами, уполномоченными решать дисциплинарные вопросы (см. пункты 5, 25-26.). В этом аспекте возможность членства государственных служащих многократно увеличивает риск воздействия на судей со стороны представителей иных ветвей власти.

Во-вторых,Ссогласно Закону «О государственной и муниципальной службе» государственный гражданский служащий, осуществляет  профессиональную служебную деятельность на постоянной основе, любая иная, разрешенная законом деятельность (научная, творческая, экспертная, преподавательская) не должна препятствовать выполнению прямых служебных функций и полномочий. Любая иная работа государственного служащего, осуществляемая  на общественных началах не должна подменять деятельность по месту основной работы в ущерб интересам государственного органа, функции которого обязан обеспечивать государственный служащий, тем более на длительный срок (в данном случае на три года).Между тем, Закон «О Дисциплинарной комиссии» устанавливает, что члены Дисциплинарной комиссии, занимающие государственные должности, осуществляют свою деятельность на общественных началах и за ними сохраняется заработная плата по основному месту работы. На время работы в Дисциплинарной комиссии члены, занимающие государственные должности, освобождаются от выполнения своих служебных обязанностей (часть 2 статьяи 27).

В-третьих, в законодательстве Кыргызской Республики нет строго определенной дефиниции «государственный служащий» по причине дифференциации государственной службы. Отсюда закономерно возникает вопрос к какой категории государственных служащих относится данное допущение? И почему тогда муниципальные служащие ограничиваются в праве быть членами ДК?

Тем самым, вопреки  Указу Президента от 8 августа 2012 года «О мерах по совершенствованию правосудия в Кыргызской Республике»[3], международным стандартам и заключению Венецианской комиссии, разработчики проекта закона решили вместо представителей гражданского общества включить в состав дисциплинарного органа государственных служащих.