Анализ реализации Государственной целевой программы “Развитие судебной системы на 2014-2017 годы” в части финансирования судебной системы

Рита Карасартова – к.э.н., эксперт по финансам

Независимость судебной системы является базовым элементом права на справедливое судебное разбирательство, верховенства права и демократии. Кыргызстан не является исключением и в КонституцииКыргызской Республики прописано: «гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и закрепила основные принципы осуществления правосудия: равенство всех перед законом и судом, независимость судей, состязательность судопроизводства и равноправие сторон, обязанность государства по финансированию судов в объеме, необходимом для полного и независимого осуществления правосудия».

В феврале 2012 года был проведен Национальный диалог по вопросам развития судебной системы, который проходил три дня со всеми заинтересованными сторонами и независимость судебной системы выступил главной целью для реформирования судебной ветви власти. Далее шесть дней эксперты перекладывали все наработанное в текст концепции развития судебной системы КР, и текст данной концепции лег в основу Указа Президента «О мерах по совершенствованию правосудия в Кыргызской Республике» от 8 августа 2012 года УП №147.

Во исполнение Указа Президента Правительством КР была разработана Государственная целевая программа«Развитие судебной системы Кыргызской Республики на 2014-2017 годы», которая была одобрена и принята в ЖогоркуКенеше КР от 26 июня 2014 года.

Независимое и беспристрастное разрешение судами споров является одним из условий обеспечения инвестиционной привлекательности Кыргызстана и повышения предпринимательской активности населения» такими словами начинается описательная часть Государственной целевой программы (ГЦП). В данном программном документе власть признает важность вопроса независимости судей и обязанности государства по финансированию судов в объеме, необходимом для полного и независимого осуществления правосудия.

Если обратиться к международным документам  относительно независимости судов, то рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти отмечают ряд основополагающих моментов относительно этого вопроса. Так согласно данным рекомендациям независимость могут обеспечить независимый отбор судей, независимые меры дисциплинарного воздействия (вопросы ответственности судей) и независимое финансирование судебной ветви власти.

Сегодня в этом исследовании мы рассмотрим одним из важнейших компонентов достижения независимости судов – это вопрос достижения целей по финансированию, через анализ ГЦП на предмет достижения поставленных целей. К завершению срока принятого ГЦП весьма важно провести анализ  и посмотреть, что сделано за три года в этом направлении.

Прежде чем приступить к планированию мероприятий, в данном документе был проведен  анализ текущей ситуации в судебной системе Кыргызской Республики.

Вопросу финансирования судебной ветви власти в ГЦП отведена отдельная роль. Там указывается, что процесс формирования и исполнения бюджета судебной власти не соответствует порядку, установленному законом, и полностью подконтролен Министерству финансов Кыргызской Республики (далее - Министерство финансов), которое, в свою очередь, при составлении проекта бюджетной системы нарушает действующее законодательство. В частности, бюджет судебной системы зависит от Министерства финансов относительно своевременности открытия финансирования или сокращения бюджетных средств, предусмотренных законом на финансирование судебной системы (секвестеризация).

Орган судейского самоуправления судебной системы в лице Совета судей фактически отстранен от контроля за формированием и исполнением бюджета со стороны исполнительной власти. Законодательно не определен в процентной доле от расходной части бюджета объем бюджетных средств на финансирование судебной системы для обеспечения ее реальной независимости.

В реальности финансирование судебной системы не обладает принципом "достаточности финансирования" для обеспечения финансовой независимости.

Так, если размер республиканского бюджета за последние пять лет (с 2008 года по 2012 год) вырос на 145,1%, с ежегодным приростом в среднем на 25,6%, то финансирование судебной системы за этот же период происходило неравномерно и в итоге возросло лишь на 11,6%. При этом доля бюджета судебной системы в структуре республиканского бюджета с 2008 года по 2012 год сократилась более чем в 2 раза.

Также там указывалось, что Правительство Кыргызской Республики, без учета возражений со стороны Совета судей и без согласия Совета судей и его Бюджетной комиссии, по своему усмотрению может уменьшить бюджет судебной системы, нарушая тем самым действующее законодательство, в частности, статью 37 Закона Кыргызской Республики "О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах" и статьи 2, 9, 29 и 40 Закона Кыргызской Республики "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике".

Функциональный анализ финансирования судебной системы Кыргызской Республики определил сильные и слабые стороны этой системы, и были отмечены следующие слабые стороны:

1)   Финансирование судебной системы не обеспечивает потребности судебной системы в полном объеме  как независимой ветви власти и полностью зависит от исполнительной и законодательной ветвей власти;

2)   Сокращение (недостаточность) государственного финансирования судебной системы прямо отражается на качестве отправления правосудия;

3)   Ежегодное уменьшение доли бюджета судебной системы по отношению к республиканскому бюджету;

4)   Процедуры самостоятельного формирования и исполнения бюджета судебной системы не реализуются надлежащим образом на практике;

5)   Неразрешенные проблемы совершенствования системы оплаты труда, мотивации и социальной защиты в судебной системе;

6)   Недостаточное развитие судебной инфраструктуры (материально-техническое, информационно-программное обеспечение и т.д.)

Но не стоит забывать о позитивных достижениях того времени. В Законе КР “Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике” в статье 40. “Составление республиканского бюджета” были нормы о том, что при возникновении разногласий между Министерством финансов и Совета судей Правительство Кыргызской Республики включает в проект республиканского бюджета, подлежащий направлению в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, предложения Совета судей Кыргызской Республики без изменений и прилагает свое заключение. “Совет судей Кыргызской Республики рассматривает проекты бюджетов Верховного суда Кыргызской Республики, Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики, Судебного департамента Кыргызской Республики (включая бюджеты местных судов), Учебного центра судей при Верховном суде Кыргызской Республики на очередной бюджетный год и два последующих планируемых года, обобщает их и в качестве единого проекта бюджета судов направляет для согласования в Правительство Кыргызской Республики не позднее чем за 8 месяцев до начала следующего финансового года. При наличии разногласий Правительство Кыргызской Республики образует Специальную комиссию для согласования единого проекта бюджета судов. Представители Совета судей Кыргызской Республики и Специальной комиссии Правительства Кыргызской Республики обязаны не позднее чем за 6 месяцев до начала следующего финансового года провести и завершить процедуру согласования. В случае наличия разногласий Правительство Кыргызской Республики включает в проект республиканского бюджета, подлежащий направлению в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, предложения Совета судей Кыргызской Республики без изменений и прилагает свое заключение”.

Помимо этого в законе была немаловажная норма о невозможности формирования бюджета меньшее по объему чем бюджет предыдущего года.“При формировании бюджета на соответствующий год объем расходной части бюджета судебной системы может быть ниже утвержденных показателей предыдущего года только с согласия Совета судей Кыргызской Республики”.

И в статье 29. “Понятие секвестра расходов республиканского бюджета” был наложен запрет на секвестиризацию бюджета судебной системы. “Секвестеризация бюджетных средств, предусмотренных законом на финансирование судебной системы Кыргызской Республики в текущем финансовом году, допускается только с согласия Совета судей Кыргызской Республики”.

Так к моменту написания ГЦП, норм закона защищающих бюджет судебной системы в бюджетном законодательстве было три: при разногласии объемов бюджета на предстоящий год – последнее слово было за Советом судей, бюджет на последующий год не может быть меньше предыдущего и возможность секвестирования бюджета только с согласия Совета судей.

Так как целями ГЦП являются повышение качества осуществления правосудия и совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также законных интересов государства, то для решения выше обозначенных вопросов было предложено зафиксировать 4 цели ГЦП. Рассматриваемый нами вопрос подпадал под 1 цель - Достижение реальной независимости судебной системы, которая была поделена на 2 подцели. Подцель 2 - Обеспечение достаточного финансирования судебной ветви власти, как раз и должна была решить эти проблемные вопросы с достаточным финансированием судебной системы.

Что планировалось осуществить в рамках ГЦП?

1.     Обеспечение как минимум 2%-ой доли от расходной части бюджета на финансирование судебной системы поэтапно с 1%, начиная с 2014 года до 2% к 2017 году;

2.     Введение административной ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджета судебной системы;

3.     Исключение влияния исполнительной ветви власти при определении размеров и условий оплаты труда судей и работников аппаратов судов;

4.     Исключение влияния исполнительной ветви власти в процессе формирования бюджета судебной системы, исключение установления контрольных цифр.

Все это планировалось осуществить за 2014-2017 годы в рамках ГЦП. Все это должно было стать логическим продолжением достигнутого в области продвижения независимости финансирования судебной системы, которое было заложено в Законе КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» от 11 июня 1998 года № 78.

Для достижения поставленных целей по развитию судебной системы определен План конкретных действий, а также зафиксированы ожидаемые конечные результаты реализации Целевой программы, с указанием временного интервала и качественного либо количественного индикатора (ресурсное обеспечение мероприятий стратегического документа).

Для реализации целей указанных в ГЦП Указом Президента был создан Совет по судебной реформе при Президенте и организованы 7 групп по разработке новых кодексов и внесения изменений в действующие законы, с тем, чтобы реализовать намеченную судебную реформу. Так вот вопросы обеспечения финансовой независимости были переданы группе по разработке поправок в законы, касающиеся дисциплинарной ответственности судей. Данная группа экспертов разработали проект закона «О бюджете судебной системы», но в силу того, что в КР разрабатывался Бюджетный кодекс КР, было принято решение вопросы бюджета судебной системы ввести в данный кодекс отдельным разделом. Данное предложение даже было поддержано комитетом по судебной реформе, возглавляемый депутатом ЖК 5 созыва Тумановым Т.

Все это время шла работа по данному вопросу, но когда начали данный законопроект продвигать в ЖогоркуКенеше стало понятно, что не только планируемые нормы указанные ы ГЦП не вошли в него, но и те нормы, которые уже действовали в Законе «Об основных принципах бюджетного права в КР». Рабочая группа подготовила свои предложения и совместно с Советом судей и Судебным департаментом обратились уже в Комитет по конституционному законодательству, судебно-правовым вопросам и регламенту ЖК и данные предложения были переданы разработчикам бюджетного кодекса за подписью председателя комитета госпожи Скрипкиной Г. 

1 апреля 2016 года ЖогоркуКенеш КР в третьем чтении принял Бюджетный кодекс КРhttp://24.kg/vlast/30300_deputatyi_prinyali_byudjetnyiy_kodeks/  и что интересно, ни одно предложение Комитета не было принято во внимание.

14 апреля гражданские активисты вынуждены были обратиться Президенту КР с просьбой не подписывать этот сырой документ и вернуть его на доработкуhttp://24.kg/obschestvo/30692_pravozaschitniki_kyirgyizstana_prosyat_prezidenta_ne_podpisyivat_byudjetnyiy_kodeks/ .

Предложения Комитета по конституционному законодательству, судебно-правовым вопросам и регламенту ЖК в принимаемый Бюджетный кодекс (он большой, мы остановимся только на предложениях касающихся судебной системы), то:

а) В пункте 1 статьи 2 (Основные понятия и термины, используемые в настоящем Кодексе) в определении понятия «Контрольные цифры» после слов «расходов бюджетных учреждений» дополнить словами «за исключением судебной системы КР» (не принято);

б) Статью 72 (Компетенция Правительства КР) дополнить пунктом 8 следующего содержания:

«8. образует Специальную комиссию для согласования единого проекта бюджета судебной системы».  Пункты 8, 9 проекта считать соответственно пунктами 9, 10 (не принято);

в)  Статью 91 (Порядок и сроки формирования проекта бюджета судебной системы) изложить в следующей редакции:

«Статья 91 Порядок и сроки формирования проекта бюджета судебной системы

1. Бюджет судебной системы, утвержденный Советом судей КР, по согласованию с Правительством КР и ЖогоркуКенешем КР, включается в республиканский бюджет. Проект бюджета судебной системы направляется Советом судей КР для согласования в Правительство КР не позднее, чем за 8 месяцев до начала следующего финансового года.

2. При наличии разногласий Правительство КР образует Специальную комиссию для согласования единого проекта бюджета судебной системы, в состав которой от судебной системы входят Председатели Совета судей КР, Верховного суда КР, Конституционной палаты Верховного суда КР, Руководитель уполномоченного государственного органа. Специальная комиссия Правительства КР обязана не позднее, чем за 7 месяцев до начала очередного бюджетного года, провести и завершить процедуру согласования.

В случае достижения согласия Специальной комиссией, Совет судей КР дорабатывает проект бюджета судебной системы с учетом согласованных предложений и направляет его для согласования в ЖогоркуКенеш КР.            В случае недостижения согласия Специальной комиссией, Правительство КР включает в проект республиканского бюджета проект бюджета судебной системы, представленный Советом судей КР, который направляется на рассмотрение ЖогоркуКенеша КР вместе с пояснительной запиской о разногласиях и заключением Правительства КР».

3. При формировании бюджета судебной системы  на соответствующий год объем расходной части бюджета судебной системы не может быть ниже утвержденных показателей предыдущего года. Объемы расходной части бюджета судебной системы могут быть снижены по сравнению с утвержденными показателями предыдущего года только с согласия Совета судей КР»  (не принято);

г) Статью 97 (Общие условия внесения изменений и дополнений в бюджеты) дополнить пунктом 6 следующего содержания:

«6. Внесение изменений и дополнений в утвержденный бюджет судебной системы не допускается» (не принято);

д) Статью 98 (Основы исполнения бюджетов) дополнить пунктом 7 следующего содержания:

«7. Финансирование судебной системы производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации, в соответствии с республиканским бюджетом на соответствующий финансовый год» (не принято);

е) Пункт 4 статьи 104 (Секвестр расходов) изложить в следующей редакции:

«4. Секвестеризация бюджетных средств, предусмотренных законом на финансирование судебной системы КР в текущем бюджетном году не допускается». (не принято);

ж) Пункт 1 статьи 109 (Кассовые ограничения) дополнить абзацем вторым следующего содержания:

«Кассовые ограничения объемов кассовых выплат по исполнению бюджета судебной системы могут быть введены только с согласия Совета судей КР» (не принято).

Предложения Комитета по конституционному законодательству, судебно-правовым вопросам и регламенту ЖК были направлены на введение в новый бюджетный кодекс тех трех норм, которые защищали бюджет судебной системы и к ним еще и планы обозначенные в ГЦП в части финансирования. Но предложения Комитета направленные для подготовки Бюджетного кодекса ко второму чтению в части реализации судебной реформы не были приняты во внимание ни по одному пункту.

Так к 16-мая2016 года, когда был принят Бюджетный кодекс КР, мы в части финансирования судебной системы не только не сделали шаг вперед, а наоборот сделали несколько шагов назад.

В течение года делались попытки внести изменения уже в новый Бюджетный кодес и  17 июня 2017 года № 106, внесены изменения, который уже были в бюджетной законодательстве до принятия бюджетного кодекса. Мы не можем сказать что нормы вернулись в полном объеме. В статье 92 “Порядок формирования проекта бюджета судебной системы” вернули норму касающуюся возникновения разногласия в следующем изложении “В случае недостижения согласия предложения Совета судей и заключение Правительства по проекту бюджета судебной системы одновременно направляются на рассмотрение Жогорку Кенеша". Ранее эта норма звучала куда демократичней “В случае наличия разногласий Правительство Кыргызской Республики включает в проект республиканского бюджета, подлежащий направлению в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, предложения Совета судей Кыргызской Республики без изменений и прилагает свое заключение”.

Предложения касающиеся новых норм, указанные в ГЦП:

1.2.1. Обеспечение как минимум 2% доли от расходной части бюджета на финансирование судебной системы (в т.ч. повышение оплаты труда судей и работников аппарата судов) поэтапно, с 1%, начиная с 2014 года до 2% к 2017 году;

1.2.2. Введение административной ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджета судебной системы;

1.2.3. Исключение влияния исполнительной ветви власти при определении размеров и условий оплаты труда судей и работников аппаратов судов;

1.2.4. Исключение влияния исполнительной ветви власти в процессе формирования бюджета судебной системы, исключение установления контрольных цифр - не были приняты во внимание.

Это говорит лишь о том, что за период 2014 – 2017 гг. на срок действия ГЦП в вопросах финансирования судебной системы, мы ничего из запланированного в целевой программе не реализовали, а только держали оборону, как бы не скатиться назад и нам это успешно удалось.

Исследование проводится при финансовой поддержке Фонда Сорос Кыргызстан в рамках проекта "Содействие судебной реформе черезмониторинг и оценку"