Рубрика «Анализ изменений, внесенных в Конституцию Кыргызской Республики»

ОО «Институт общественного анализа» в рубрике «Анализ изменений, внесенных в Конституцию Кыргызской Республики» будет вывешивать работу экспертов по анализу изменений, внесенных в Конституцию Кыргызской Республики. Время покажет, нужны ли были эти изменения и что они реально дали народу, или это имитация деятельности ради народа, ради улучшения его благосостояния. ОО «Институт общественного анализа» остается при своем мнении, что для улучшения жизни народа нужны не новые законы, а что бы законы работали и их соблюдали все независимо от принадлежности и нахождения во власти. Мы представляем первую часть аналитики - по соблюдению порядка внесения изменений в Конституцию.

 1. По соблюдению порядка внесения изменений в Конституцию.

1.1. Установленный статьей 114 Конституции Кыргызской Республики (далее – Конституция) особый порядок внесения конституционных изменений, определяет характерную черту Конституции – ее стабильность, которая в свою очередь является важнейшим условием верховенства Конституции, режима законности, устойчивости правовой системы и государственного механизма, фактором определенности в отношениях между личностью, обществом и государством.

Согласно статье 114 Конституции существует две основные процедуры изменения конституционных норм – посредством референдума и законодательным органом. При этом по смыслу и содержанию статьи 114 Конституции путем референдума могут вноситься изменения во все структурные части Конституции, тогда как Жогорку Кенеш вправе вносить конституционные поправки исключительно в разделы 3-8. Целесообразность такого подхода оправдана тем, что разделы об основах конституционного строя, о правах человека, о порядке изменения Конституции являются фундаментом Конституции, придают ей необходимую статичность и могут быть изменены исключительно посредством прямого народного волеизъявления. Тем самым, Конституция, в данном вопросе предопределяет доминирующее положение народа Кыргызской Республики по сравнению с Жогорку Кенешем. Следовательно, разделы 1, 2, 9 обеспечивающие незыблемость базовых принципов устройства и функционирования государства, являются «неприкосновенными» для парламента. Установленные Конституцией пределы полномочий Жогорку Кенеша по изменению Конституции имеет силу также и в отношении права внесения конституционной инициативы депутатами Жогорку Кенеша. В данном аспекте речь идет не о «простой» законодательной инициативе, а именно об инициировании вопроса о конституционных поправках. Иное понимание статьи 114 Конституции, то есть надуманное присвоение парламентом права конституционной инициативы, создает угрозу легитимности конституционного строя, нивелирует стабилизирующую функцию Конституции, превращая ее в средство политического манипулирования.

В рассматриваемом аспекте ссылки инициаторов конституционных поправок на абзац третий части 3 статьи 114 Конституции юридически несостоятельны, и более того, произвольное толкование конституционных положений, искажающих их подлинный смысл, без должного правового обоснования, должны рассматриваться как проявление политического волюнтаризма и грубейшее нарушение принципа конституционной законности.

Так, части 2 и 3 статьи 114 Конституции, являются нормами процедурного характера, последовательно регулирующими порядок принятия Жогорку Кенешем закона о внесении изменений в Конституцию. Положения абзаца третьего части 3 статьи 114 Конституции, предполагающие, что по инициативе двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша закон о внесении изменений в Конституцию может быть вынесен на референдум должны применяться в системном единстве с частью 2 и с другими положениями части 3 статьи 114 Конституции, и не имеют самостоятельного значения. По правилам законодательной техники абзацы как структурные элементы отдельно взятой статьи нормативного правового акта, служат показателем последовательности перехода от одной̆ мысли к другой̆, которые взаимно дополняют и обусловливают друг друга. Таким образом, структурно все три абзаца части 3 статьи 114 Конституции в системном единстве представляют собой законченную правовую мысль, то есть единое нормативное положение.

Более того, часть 3 статьи 114 Конституции КР, по критерию предметной направленности относятся к процессуальным нормам и представляют собой совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к законодательному органу в процессе рассмотрения и принятия закона о внесении изменений в Конституцию. Процессуальные нормы Конституции производны от материальных норм и по своему функциональному назначению выступают как правила-процедуры, устанавливающие форму и порядок реализации полномочий субъектов, установленных нормами материального права. Следовательно, часть 3 (в том числе абзац третий) статьи 114 Конституции органически взаимосвязана с пунктом 1 части 2 статьи 74 Конституции и регламентирует процедуру осуществления полномочия Жогорку Кенеша вносить изменения в Конституцию. При этом принятый Жогорку Кенешем закон о внесении изменений в Конституцию по инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов может быть вынесен на референдум. Всенародное голосование по законопроекту после его принятия парламентом является распространенной в мире практикой («народная» ратификация, после законодательный референдум). Его целью является поддержка народом закона и тем самым придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом.

Таким образом, абзац 3 части 3 статьи 114 Конституции Кыргызской Республики не может рассматриваться как норма материального права, наделяющая Жогорку Кенеш правом конституционной инициативы. Все положения статьи 114, как и сам девятый раздел Конституции, относятся к нормам процессуального права, они производны и обусловлены соответствующими нормами материального права, содержащимися в других разделах Конституции. Такой вывод вытекает из общей теории права и теории конституционного права, из статьи 74 Конституции Кыргызской Республики, подтверждается названием девятого раздела «Порядок внесения изменений в настоящую Конституцию» и из правил законодательной техники.

1.2. Конституция как акт особого характера содержит наиболее обобщенные, основополагающие правила. В силу этого конституционные положения статьи 114 Конституции содержат основные, строго обязательные процедурные правила при принятии закона о внесении изменений в Конституцию. Вместе с тем, за пределами конституционного регулирования остается ряд важнейших и необходимых процедур, требующих развернутой законодательной регламентации. В частности, вопросы, связанные с разработкой проекта закона о внесении конституционных поправок, процедурах реализации конституционной инициативы, правилах опубликования законопроекта, сроках и формах всенародного обсуждения, сроках и способах рассмотрения предложений, процедурах выработки окончательного варианта и ряд других вопросов, которые должны были  найти свое четкое и последовательное законодательное выражение, исключающее какое-либо произвольное толкование. Иначе говоря, положения статьи 114 Конституции требуют развития в отдельном законе, в котором четко и последовательно должен быть закреплен порядок изменения действующей Конституции и порядок принятия новой Конституции Кыргызской Республики.

Следует также особо отметить, что проект закона о внесении изменений в Конституцию имеет особую правовую природу. Согласно части 1 статьи 6 Закона КР «О нормативных правовых актах», в иерархии нормативных правовых актов закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию занимает высшую, одинаковую с Конституцией ступень. Принятие закона о внесении изменений в Конституцию предполагает его дальнейшее инкорпорирование в текст Конституции, в силу чего нормы указанных законов приобретают юридическую силу, равную юридической силе самой Конституции, становятся ее органической составной частью. При этом сами законы утрачивают свое самостоятельное существование. Специфика предмета правового регулирования законов о внесении изменений в Конституцию требуют установления специфического порядка и особых процедур. Закон КР «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» не содержит норм, достаточных для регламентации «движения» законопроекта о внесении изменений в Конституцию. В свете вышеизложенного, применение обычных нормотворческих и законодательных процедур к актам подобного рода является недопустимым и создает угрозу принятие изменений в Конституцию нелегитимным образом.

1.3. Конституция Кыргызской Республики 2010 года принималась в условиях революционных преобразований, и в этом смысле она радикально перечеркнула весь предыдущий негативный опыт функционирования государственной власти. Президентская форма правления,  нередко ведущая к авторитаризму и семейно-клановому правлению была признана одной из основных причин социальных катаклизмов. Вследствие этого, установление парламентской формы правления рассматривалось как самая насущная задача, которую должна была решить новая Конституция. Конституция 2010 года и закрепляемая ею форма парламентского правления явилась перспективной моделью политического самоопределения народа Кыргызстана. Для осуществления новой конституционной модели необходимо было обеспечить устойчивость Конституции, с тем, чтобы общественные отношения, регулируемые ею, не только успели сложиться, но получили дальнейшее развитие и окончательно устоялись в течении определенного периода. Легитимные процессы, основанные на Конституции 2010 года (парламентские и президентские выборы) рассматривались как необходимый импульс для развития политических партий и при стабильности Конституции к 2020 году ожидалось формирование всех необходимых предпосылок для перехода к подлинно парламентской республике.

Именно этой целью была обусловлено  установление статьей 4 закона «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», порядка предусматривающего отложенное до 1 сентября 2020 года действие части 2 статьи 114 Конституции КР, в части, предусматирвающей порядок изменения Конституции Жогорку Кенешем. Данное ограничение было усилено и самим Жогорку Кенешем, который Законом КР от 16 ноября 2011 года N 212 "О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике" запретил проявлять народную законодательную инициативу до 2020 года. Так, часть 2 статьи 1, предусматривающая право 300 тысяч избирателей вносить в Жогорку Кенеш в порядке народной инициативы проект закона о внесении изменений в Конституцию КР, вступает в силу с 1 сентября 2020 года.

Таким образом, путем референдума была принята не только Конституция, но и утверждены дополнительные гарантии сохранения стабилизирующей функции Конституции, которая не должна приноситься в жертву сиюминутным и узким политическим интересам.

В свете вышесказанного, инициирование фракциями Жогорку Кенеша проекта закона о внесении изменений в Конституцию является грубейшим нарушением утвержденного референдумом консенсуса о неизменности Конституции до 1 сентября 2020 года. Утверждения о том, что Конституция позволяет Жогорку Кенешу инициировать конституционные поправки через референдум, искажают цель и суть консенсуса о неизменности Конституции до 2020 года. Действия, осуществляемые государственными органами по изменению действующей Конституции в условиях недостаточности конституционного и отсутствия законодательного регулирования порядка внесения конституционных поправок, являются ничем иным как проявлением должностного произвола и вседозволенности.

Очевидно, что стабильность Конституции не означает ее абсолютной неизменяемости. Однако нельзя забывать о том, что Конституция – это особый нормативный правовой акт, регулирующий основы жизни государства и общества. Помимо особых юридических свойств Конституции присуща такая социально-политическая ценность как народность. Конституция выражает интересы всего народа, и в этом смысле, процедуры разработки и обсуждения законопроекта должны проходить в обстановке максимальной гласности, при специальной организации массового обсуждения. Вне зависимости от содержания поправок и степени их актуальности и необходимости, процедура изменения положений Конституции должна протекать взвешено и размеренно. Речь идет об Основном законе страны, каждое вмешательство в содержание которого должно иметь исключительно выверенный характер, а для этого необходимо широкое народное обсуждение предлагаемых поправок, а также неспешное, тщательное и планомерное продвижение законодательного процесса.

Конституционные положения не могут и не должны изменяться под влиянием сиюминутных факторов, в том числе в угоду интересам доминирующих политических групп или отдельных государственных деятелей. Однако, законотворческий процесс, в результате которого был разработан и вынесен на рассмотрение парламента проект закона об изменениях в Конституцию носил закрытый («кулуарный») и усеченный во времени характер. Такие действия не только подрывают доверие граждан к государственным органам и способствуют глубокому отчуждению населения от власти, но и ставят под угрозу легитимность самой Конституции.

(продолжение следует)

Анализ подгготовила эксперт Клара Сооронкулова