Анар Мусабаева о текущем состоянии системы правосудия в Кыргызстане

 14.02.2012

«Обществу, которое находится уже на протяжении многих лет в состоянии постоянного стресса,  и в котором преобладают иррациональные формы поведения, уже ничто не кажется удивительным», - отметила в своей статье, написанной специально для Института общественной политики, политический аналитик Анар Мусабаева.

Застопорившаяся  судебная реформа в последнее время едва ли не самая обсуждаемая тема в Кыргызстане. Не будет преувеличением сказать, что будущее Кыргызстана во многом зависит от того, состоится ли система правосудия или нет. От того, что станет с судебной системой и правоохранительными органами, зависит не только судьба провозглашаемых инициатив вроде борьбы с коррупцией, улучшения эффективности государственного управления, повышения инвестиционной привлекательности. Судьба реформ системы правосудия будет напрямую влиять на то, как наше общество будет справляться с рядом объективных системных вызовов, о которых политики в своих речах не упоминают, но которые от этого никуда не исчезают.  В числе таких вызовов – процессы государствостроительства, политического институционального строительства, возможность или невозможность формальных правовых институтов  играть социально-связующую роль. 

Дискуссии о состоянии системы правосудия в Кыргызстане

Заявленная  в 2010 г. как одна из самых «амбициозных» инициатив президента переходного периода судебная реформа натолкнулась на множество проблем и вызвала противоречивые дискуссии в обществе, которые часто «зашкаливали» эмоциями и отсутствием рефлексии  у многих участников публичного пространства.

С одной стороны, обществу, которое находится уже на протяжении многих лет в состоянии постоянного стресса,  и в котором преобладают иррациональные формы поведения, уже ничто не кажется удивительным. С другой стороны, нам приходится все больше убеждаться в том, что проблема реформирования судебной системы в Кыргызстане является тем ключевым фактором, от которого зависят изменения в социальной, политической и экономической сферах. 

Вопрос реформирования судебной системы не был бы настолько острым, если бы за последние два десятилетия  Кыргызстан существенно продвинулся по пути построения правового государства, если бы за эти годы сформировалась бы независимая судебная ветвь власти, и если коррупция не стала бы «эндемической болезнью» самой судебной системы. Несмотря на определенные преобразования, ситуация в сфере правосудия во многом остается прежней. До сих пор система правосудия в Кыргызстане по большому счету является таковой  только в кавычках.

Именно в силу  обозначенных проблем так остро звучат сейчас призывы в обществе об «очищении» и реформировании судебной власти. Именно по причине утраты доверия граждан к судам как институту правосудия так остро стоят задачи по организации гражданского контроля над судебной системой.

В то же время сама тема гражданского контроля в системе правосудия вызывает  множество дискуссий в обществе.

С одной стороны, есть позиция, аргументы которой  строятся на утверждениях о том, что наша судебная власть никогда не была институтом правосудия, а обслуживала тех, кто стоял у власти, что коррупция в судах и правоохранительных органах привела к почти полной потере доверия к ним в обществе, и что именно неправосудные решения судов привели к перманентным изменениям конституции и перманентным революциям.

Сторонники данной позиции, как правило, поддерживают идею гражданского контроля в  судебной системе, при этом различаясь в подходах в отношении способов и методов его осуществления. Подходы включают широкий спектр решений против коррупции в судебной системе, начиная от радикальных мер по люстрации судей и полной кадровой замены судов, до более или менее рациональных способов в виде мониторинга деятельности судов, просвещенческой деятельности среди граждан для поднятия уровня правовой культуры, постепенного повышения прозрачности деятельности судов и др.

С другой стороны, присутствует позиция, аргументация которой базируется на утверждении о том, что все беды  в судебной системе связаны с отсутствием реальной независимости судебной ветви власти от других ветвей власти. «Если дать эту независимость судам - все проблемы будут решены». Среди сторонников данной позиции присутствуют мнения о том, что над судебной системой не должно быть вообще никакого контроля, в том числе и гражданского. Присутствуют  суждения «оборонительного характера», пытающиеся обратить внимание общественности на то, что судебная ветвь власти – часть общества  и не она одна виновата в создавшейся ситуации правового «беспредела».

Также есть попытки объяснить неприятие судебной системы со стороны рядовых граждан имманентными свойствами судебных споров, в результате которых есть выигравшие и проигравшие, что может создавать искаженное восприятие о правосудности или неправосудности судебных решений.  Наконец, многие ссылаются на проблемы недофинансирования судов, судебной инфраструктуры, на проблемы образования и подготовки  кадров. Сами представители судебной ветви через средства массовой информации стали ссылаться на свою статистику  о процентном соотношении обжалуемых судебных решений. При этом утверждается, что 80-85 % решений не обжалуется, и данный факт  презентуется как показатель того, что граждане в большинстве «признают» правосудность  выносимых судами решений. Ставшее расхожим мнение о том, что подавляющая часть граждан страны не доверяет судам, сторонники данной позиции «вменяют в вину» Аскару Акаеву, когда-то обронившему фразу о недоверии 80% населения судам, а в недавнем прошлом  - «в вину»  политическим силам, в собственных интересах целенаправленно дискредитировавших  судебную ветвь власти.

Действительно, в 2010 г. в стране произошли события, которые разделили общество самым трагическим образом. Судебная «реформа» послужила одним из мощных факторов того, чтобы граждане оказались по «разные стороны баррикад», способствовала тому, что в подходах к реформированию системы правосудия  возобладали иррационализм, неконструктивность, агрессия. Политизация суда по событиям 7 апреля 2010 г., манипулятивное использование  общественных объединений некоторыми политиками вызвало справедливое неприятие методов давления толпы на решения судов. Зазвучали критика политического давления на суды со стороны представителей других ветвей власти, так называемую «толпу» стали осуждать, оформились позиции, «симпатизирующие» служителям Фемиды и представлявшие их как жертв конкретно-исторического процесса.

За всеми этими спорами, отражающими позиции и понимание ситуации вполне реальными группами людей, многие стали забывать о том, что проблема легитимности судебной власти возникла не сейчас и не сразу, а копилась долгие годы, и что манипулируемое поведение разных групп в отношении судов стало возможным благодаря именно отсутствию законности и правосудия. Важно, на  мой взгляд, что  среди части судейского корпуса в настоящее время существует понимание того, что лепту в кризис судебной ветви власти и ее дискредитацию в глазах населения внесли и сами служители Фемиды, и что в сложившейся ситуации есть и их доля ответственности. Это  дает надежду на то, что в системе правосудия  будут перемены, и сам судейский корпус будет в них активно вовлечен.

Итак, имеются обозначенные позиции со своими аргументами.

Если подойти  к этим позициям  максимально беспристрастно, то, разумеется, нельзя сказать, что обе позиции безупречны в своих аргументациях. Тем не менее, справедливости ради необходимо отметить, что судебная власть в Кыргызстане испытывает серьезный кризис доверия, основой которого в первую очередь является то, что значительное число граждан отказывает судам в легитимности. Объяснять это исключительно низкой правовой культурой народа или внутренне присущими судебной системе  свойствами просто несерьезно. Многие это понимают.

 В чем же причины  кризиса правосудия в стране и почему так остро стоит проблема реформирования судов и гражданского контроля в системе правосудия?

Ключевые проблемы судебной  системы

Недостаток доверия граждан к судам нужно рассматривать в контексте  общего кризиса государственно-властных институтов в стране, кризиса ценностей и кризиса права. Неэффективность государственных институтов в стране на протяжении многих лет  породила такую массу недовольства в обществе, что под сомнение ставится  уже сама сущность системы права, которая среди прочих социальных норм, должна играть самую существенную социально-связующую роль. Именно правовые нормы – это те правила, которые могут  и должны связать общество воедино через добровольное признание правил всеми без исключения членами общества, что подразумевает следование им и подчинение им.  Но, по общему признанию, страна в настоящее время находится  в ситуации  правового кризиса, правовая культура характеризуется нигилизмом, а судебная власть по разным определениям находится в коллапсе, тупике, разрушенном состоянии.

В Кыргызстане после 1991 г.  все попытки реформирования судебной системы осуществлялись в несформировавшейся институциональной среде.  Как и во всех транзитных странах постсоциалистического мира, институциональная среда включала «старые» институты, оставшиеся в наследство от советского и досоветского этапов истории, и «новые» институты, которые импортировались из развитого мира. Это относится ко всем сферам жизнедеятельности общества, в том числе и к сфере  права. Причем «старые» институты включали в себя не только формальные, но и неформальные правила. Противоречивое сочетание  новых и старых правил  отражалось в коррупционных явлениях  в правоприменительной практике, где  формальное право сосуществовало рядом с «телефонным правом». Отражалось это  также в практике кадровых назначений в системе правосудия по принципу кумовства, землячества, политической и личной лояльности, хотя  на формальном уровне признавались  совсем другие принципы. Толерантность к коррупции, разные неформальные экономические практики наряду с провозглашаемыми принципами честной конкуренции, добросовестного управления сосуществовали причудливым образом, открывая возможности для коррупционных схем в сфере политики и экономики, в которых судебная власть выступала в качестве политического ресурса.  

Независимость судебной власти – ключевой принцип правосудия. И отсутствие независимости в этой сфере – ключевая проблема.

Характерная для коммунистического этапа «зависимость» судебной власти от других ветвей власти, в первую очередь – от исполнительной ветви, в  Кыргызстане осталась по сей день. По настоящий день суды Кыргызстана не могут в полной мере выполнять функции независимых арбитров, решающих судебные споры, руководствуясь только законом. Особенно это касается споров между гражданами и государственными органами,  в которых  судьи часто  руководствуются  не буквой и духом закона, а политической целесообразностью, или  политической конъюнктурой. Причем споры эти касаются как политических вопросов, так и экономических.

В связи  с распространением элементов рыночной экономики в транзитный период, с одной стороны, роль судов возрастала, поскольку возникали разного рода экономические споры. С другой стороны, начиная с 1990-хх гг. значительно возросла коррупция в судах.  Таким образом, являясь очень важным институтом для продвижения политических и экономических реформ, суды препятствовали реформам в силу коррупции и недостатка ответственности в принятии решений. Не нужно объяснять, что это отразилось на разных инвестиционных рейтингах страны, ее внешнеэкономическом имидже, на реальных  показателях экономики, на нашей жизни.  

Даже сами представители судебного корпуса уже не отрицают того, что система поражена как низовой коррупцией, выражающейся в подкупе судей и сотрудников судов, так и политической коррупцией, когда на решения судей влияют представители других ветвей власти через систему назначений, материальное и социальное обеспечение судей, через неформальные механизмы давления.

Несмотря на явный недостаток независимости судов, до настоящего времени  с помощью международных доноров были предприняты различные попытки реформирования системы правосудия,  столько  разных проектов было осуществлено  в рамках разных инициатив по верховенству права. Нельзя сказать, что все эти попытки потерпели абсолютный крах.   В результате таких инициатив были сделаны определенные шаги по пути «получения» судами независимости, хотя бы на формальном уровне. В частности, конституционно закреплялось разделение властей, были подписаны  важные международные конвенции в области прав человека и борьбы  против коррупции, были созданы органы судейского самоуправления, повысилась роль адвокатуры,  были созданы профессиональные ассоциации юристов, осуществлены проекты по повышению квалификации  и обучению юристов.

Проблемы судебной ветви власти заключаются не только в отсутствии ее реальной независимости.

Хотя, как и во многих других транзитных государствах, проблема независимости судебной ветви власти в Кыргызстане остается  главной проблемой, пожалуй, равнозначной проблемой является  проблема ответственности и подотчетности судов.

Суды должны быть независимыми и подотчетными чтобы обладать возможностью выполнять две неразрывные друг от друга миссии – 1) гарантирование доступа к правосудию всем гражданам и 2) гарантирование равного правосудия.

Формально все граждане имеют доступ к правосудию, и всем гарантируется равное правосудие. Однако большой проблемой является разрыв между тем, что написано в законах, и тем, что происходит в реальности.  Волокита в судах, нарушение процессуальных сроков, произвольное  применение норм права в отношении аналогичных дел, неадекватность наказаний степени тяжести и опасности правонарушений, наконец, неадекватный уровень профессионализма судей, грубость и, условно выражаясь, «классовая» предвзятость  к участникам судебных процессов – это те явления,  существование которых  в судебной системе никто уже не отрицает. За многие годы сложилось такое положение, что судебная система оказалась подконтрольна другим ветвям власти и совершенно неподконтрольна обществу.

В  условиях, когда государство не может обеспечить доступ своих граждан к нормально функционирующей системе правосудия, когда безопасность граждан не обеспечивается через официальные структуры правопорядка и правосудия,  неизменно порождается «спрос» среди людей на альтернативные, неформальные, и часто нелегитимные  структуры и общности для обеспечения своей потребности на справедливость, правосудие, и безопасность.

Стоит ли удивляться такому уровню криминализации нашего общества? На ум приходят негативные исторические примеры виджилантизма, возникавшие тогда, когда власть была слаба и коррумпирована, а преступления оставались безнаказанными. Чем для общества чревато непризнание за государством монополии на правосудие и применение насилия? Об этом всегда нужно задумываться.

Среди прочих причин, объясняющих проблемы судебной системы, необходимо также признать, что у нас огромные проблемы в части подготовки кадров, материально-технического  и ресурсного обеспечения деятельности судов, развития инфраструктуры институтов правосудия, оплаты труда работников системы правосудия.

Безусловно, серьезны проблемы и в части правовой культуры населения, для которого характерны незнание своих прав и обязанностей, правовой нигилизм, толерантное отношение к коррупции. Если верна статистика о том, что 80 % решений судов в Кыргызстане не обжалуется, то правильно задаться вопросом, по каким причинам это происходит? Происходит ли это по причине того, что участники споров считают решения правосудными, либо потому что не верят в справедливость и считают обжалование бесполезным, или не знают всех необходимых процедур, или по причине отсутствия средств на судебные издержки?

Итак, из всех существующих причин, вызвавших острый кризис доверия  к системе правосудия, основными являются  проблема недостатка независимости судов и их подотчетности.  Кризис  доверия к системе правосудия делает  неизбежным необходимость повышения судебной добросовестности.

Добросовестность системы правосудия

Краеугольными камнями судебной добросовестности являются: 1)независимость, 2)беспристрастность, 3) прозрачность и 4) подотчетность. Если судейство как институт неспособно соответствовать хотя бы одному из этих принципов, трудно говорить о наличии демократического открытого управления в стране и равного правосудия.

Как и другие ветви власти, судебная ветвь ответственна перед обществом.

Самый главный принцип осуществления правосудия – это независимость судебной власти.  Судейская независимость включает в себя независимость судейства как института  и независимость индивидуальных судей. В свою очередь, индивидуальная независимость судей включает два элемента: субстантивную (сущностную) независимость, означающую подчинение только закону и никому больше, и личную независимость, означающую гарантии от произвола в отношении нахождения судьи на своей должности. 

Судейская независимость в институциональном смысле является частью конституционной системы сдержек и противовесов и основным фактором гарантии судейской беспристрастности.

Для обеспечения независимости судей в мировом опыте существуют такие  законодательные и административные процедуры:

- конституционное разделение властей

-меритократия при назначении судей

-фиксированный срок (возраст) ухода на пенсию

-гарантии от произвольного отстранения

- гарантии условий для независимой работы

-иммунитет от преследования по гражданскому иску (иммунитет не распространяется на случаи уличения судей в коррупции или совершении преступлений)

-институционализированное уважение к судьям в форме  политических конвенций, устанавливающих требования к способам и тону критики судейства

Вопрос судейской подотчетности  и вопрос о совместимости принципов независимости судебной власти и  ее ответственности перед обществом возник не сейчас, а продолжается  много лет  и обсуждается в специальной литературе  во многих странах, как представителями  правоведческой науки, так и практиками.

В нашем контексте он вызывает особенно жаркие споры. Тем не менее, в мировой практике в целом существует консенсус о смысле требования подотчетности от судей. Этот смысл заключается в постулате о том, что те, кто обладают огромной властью от имени государства, должны быть ответственны перед обществом, которому служат. 

Есть ли противоречие  между  принципом независимости судебной власти  и принципом ее подотчетности? Можно ли  эти принципы сочетать  или невозможно избежать выбора в пользу того или иного принципа? Правильный ответ в том, что должен быть баланс между двумя принципами.  В развитых демократиях судебная ветвь власти обладает  реальной независимостью, и там большей проблемой является вопрос усиления ответственности судейского корпуса, который не является избираемым. В развивающихся странах судебная власть не  полностью независима,  и сложность проблемы в том, что  и достижение независимости судебной власти и достижение ее ответственности перед обществом являются синхронными задачами  реформы системы правосудия, а гражданский контроль направлен на задачи искоренения коррупции в  судебной системе.

Рецепты улучшения ответственности судейства  в мировом опыте, более или менее известны. Они включают:

- разные механизмы жалоб на деятельность судов со стороны граждан

 наличие процедур и правил обязательного расследования жалоб на судей независимыми комиссиями или структурами

- четкие стандарты по отрешению судей от должности

-внутренние институциональные механизмы контроля за добросовестностью судей в форме этических кодексов судейства и представителей юридической профессии с процедурами расследования и применения санкций против недобросовестных судей

-наличие независимых профессиональных ассоциаций судейства и юристов, выступающих представителями профессии в отношениях с другими ветвями власти и гражданами.

В правовых системах  многих стран (англо-австралийская системе  права имеет в этом длительные традиции) существуют важные механизмы обеспечения ответственности судей перед обществом:  состязательность процесса, открытые слушания, обязанность судей разъяснять  основания своего решения на базе закона, возможность обжалования решения судьи. Существуют также механизмы в виде постоянных  судейских комиссий со специфическими полномочиями.

Во многих странах существует практика предоставления судьями налоговых деклараций  после назначения на должность и периодически после этого вплоть до ухода с должности. Данные меры предпринимаются для снижения уровня коррупции в системе, в частности – против незаконного обогащения судей.

В последние годы в сфере судебных  реформ  обсуждаются вопросы о необходимости наличия  формальных (официальных) механизмов жалоб на действия судей. Об этом, в частности, говорилось на международной комиссии юристов в Женеве в феврале 2005 г.  Хотя до сих пор продолжаются дебаты о том, в какой форме должны существовать  подобные механизмы жалоб с учетом принципов независимости судей и принципа доверия населения данному механизму, в целом присутствует консенсус о том, что необходимость  в таких механизмах есть. 

Подотчетность судейского корпуса может быть встроена в саму систему правосудия посредством  улучшения процедур, применения  ИТ - технологий для  повышения прозрачности ( например компьютеризация  системы  регистрации дел в суде и решений по ним), образования и повышения профессионализма судей , работы над профессиональной этикой, и т.д.

Чем лучше развиты внутриинституциональные механизмы контроля в сфере правосудия, тем меньше желания внутри общества контролировать судебную систему. Это, справедливо в принципе и в других сферах государственного управления. Конечно, опора  только на «внутренние» механизмы контроля порождают вопросы о его прозрачности и легитимности.  Особенно это справедливо применительно к Кыргызстану в настоящий момент, где наблюдается кризис доверия к системе правосудия. Поэтому актуален вопрос гражданского контроля.

Судебная власть и гражданский контроль

Гражданский контроль в судебной сфере имеет ряд особенностей и отличается от гражданского контроля в других сферах государственного управления. Дело в том, что судебная власть должна быть независимой от других ветвей власти, от любых сторон, участвующих в судебных тяжбах, и даже от влияния самих судей. Поэтому вопрос как обеспечить,  чтобы судьи были подотчетны  и ответственны перед обществом, это весьма деликатный вопрос, который порождает множество споров.

Какова роль гражданского общества  в повышении добросовестности системы правосудия?

Работа гражданских организаций в этом направлении может включать в себя различные усилия. Практически во всех странах существуют гражданские организации занимающиеся мониторингом судебной системы на предмет выявления коррупции, существуют разные «know-how», то есть технологии такого мониторинга по разным показателям и критериям, которые позволяют выявлять потенциальную или возможную коррупцию, а также нарушения прав граждан, гарантированных конституцией со стороны судов.

К примерам таких индикаторов относятся: длительное рассмотрение дел, ненадлежащее оповещение сторон, исчезновение материалов дел, задержка вынесения решений, серьезные вариации наказаний за аналогичные правонарушения, предвзятость в отношении свидетелей или адвокатов, высокое соотношение решений в пользу государственных чиновников или органов, конфликт интересов, явная и частая социализация судей с участниками или потенциальными участниками судебных споров.

Развернувшаяся в Кыргызстане в последние два года активность лидеров некоторых НПО акцентируется на данном направлении, хотя следует признать, что данная деятельность еще в зачаточном состоянии и требует много работы  для повышения профессионализма самих лидеров и членов НПО. Пока такая деятельность ограничена выступлениями отдельных лидеров НПО, часто это спорадическая и неорганизованная деятельность. Не вполне понятно как организованы каналы взаимодействия НПО с населением, каковы принципы работы таких организаций, в чем их миссия, кто в них работает, каков профессиональный потенциал и личный состав НПО или инициативных групп. На самом деле, эти вопросы важны для того, чтобы люди доверяли гражданским движениям, видели в них реальные структуры гражданского контроля, а не лобби иностранных или местных игроков, или просто людей, которые ищут популярности. 

Чтобы развивать работу в направлении мониторинга работы судов со стороны гражданского общества, важно создавать более широкие альянсы гражданских групп, которые работали бы по разным направлениям верховенства права, демократическим процессам в сфере правосудия. Во многих странах существуют такие альянсы, в которые входят профессиональные ассоциации юристов, университеты, исследовательские центры, бизнес - ассоциации. В задачи таких альянсов входит не только критика судебной системы, но и различные проекты сотрудничества с органами правосудия, правовая просвещенческая деятельность среди населения.  

В некоторых странах такие альянсы носят название юридических обсерваторий. Тематический охват таких альянсов  самый разнообразный: некоторые фокусируются на мониторинге судов, некоторые осуществляют мониторинг только решений Конституционного суда, некоторые специализируются на вопросах ювенальной юстиции и т.п.