Легитимность Конституции под угрозой

Статья 114 Конституции Кыргызской Республики устанавливает особый порядок внесения конституционных изменений, согласно  которому существует две основные процедуры изменения конституционных норм – посредством референдума и законодательным органом. При этом путем референдума могут вноситься изменения во все структурные части Конституции, тогда как Жогорку Кенеш вправе вносить конституционные поправки исключительно в разделы 3-8. Целесообразность такого подхода оправдана тем, что разделы об основах конституционного строя, о правах человека, о порядке изменения Конституции являются фундаментом Конституции, придают ей необходимую статичность и могут быть изменены исключительно посредством прямого народного волеизъявления. Тем самым, Конституция, в данном вопросе предопределяет доминирующее положение народа Кыргызской Республики по сравнению с ЖК. Следовательно, разделы 1, 2, 9 обеспечивающие незыблемость базовых принципов устройства и функционирования государства, являются «неприкосновенными» для парламента. Установленные Конституцией пределы полномочий ЖК по изменению Конституции имеет силу также и в отношении права внесения конституционной инициативы депутатами ЖК. В данном аспекте речь идет не о «простой» законодательной инициативе, а именно об инициировании вопроса о конституционных поправках. Иное понимание статьи 114 Конституции, то есть надуманное присвоение парламентом права конституционной инициативы, создает угрозу легитимности конституционного строя, нивелирует стабилизирующую функцию Конституции, превращая ее в средство политического манипулирования.

В рассматриваемом аспекте ссылки инициаторов конституционных поправок на абзац третий части 3 статьи 114 Конституции юридически несостоятельны, и более того, произвольное толкование конституционных положений, искажающих их подлинный смысл, без должного правового обоснования, должны рассматриваться как проявление политического волюнтаризма и грубейшее нарушение принципа конституционной законности.

Конституция как акт особого характера содержит наиболее обобщенные, основополагающие правила. В силу этого конституционные положения статьи 114 Конституции содержат основные, строго обязательные процедурные правила при принятии закона о внесении изменений в Конституцию. Вместе с тем, за пределами конституционного регулирования остается ряд важнейших и необходимых процедур, требующих развернутой законодательной регламентации. В частности, вопросы, связанные с разработкой проекта закона о внесении конституционных поправок, процедурах реализации конституционной инициативы, правилах опубликования законопроекта, сроках и формах всенародного обсуждения, сроках и способах рассмотрения предложений, процедурах выработки окончательного варианта и ряд других вопросов, которые должны были  найти свое четкое и последовательное законодательное выражение, исключающее какое-либо произвольное толкование. Иначе говоря, положения статьи 114 Конституции требуют развития в отдельном законе, в котором четко и последовательно должен быть закреплен порядок изменения действующей Конституции и порядок принятия новой Конституции.

Следует также особо отметить, что проект закона о внесении изменений в Конституцию имеет особую правовую природу. Согласно части 1 статьи 6 Закона КР «О нормативных правовых актах», в иерархии нормативных правовых актов закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию занимает высшую, одинаковую с Конституцией ступень. Принятие закона о внесении изменений в Конституцию предполагает его дальнейшее инкорпорирование в текст Конституции, в силу чего нормы указанных законов приобретают юридическую силу, равную юридической силе самой Конституции, становятся ее органической составной частью. Специфика предмета правового регулирования законов о внесении изменений в Конституцию требуют установления специфического порядка и особых процедур. Закон КР «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» не содержит норм, достаточных для регламентации «движения» законопроекта о внесении изменений в Конституцию. В свете вышеизложенного, применение обычных нормотворческих и законодательных процедур к актам подобного рода является недопустимым и создает угрозу принятие изменений в Конституцию нелегитимным образом.

Конституция 2010 года принималась в условиях революционных преобразований, и в этом смысле она радикально перечеркнула весь предыдущий негативный опыт функционирования государственной власти. Президентская форма правления,  нередко ведущая к авторитаризму и семейно-клановому правлению была признана одной из основных причин социальных катаклизмов. Вследствие этого, установление парламентской формы правления рассматривалось как самая насущная задача, которую должна была решить новая Конституция. Конституция 2010 года и закрепляемая ею форма парламентского правления явилась перспективной моделью политического самоопределения народа Кыргызстана. Для осуществления новой конституционной модели необходимо было обеспечить устойчивость Конституции, с тем, чтобы общественные отношения, регулируемые ею, не только успели сложиться, но получили дальнейшее развитие и окончательно устоялись в течении определенного периода. Легитимные процессы, основанные на Конституции 2010 года (парламентские и президентские выборы) рассматривались как необходимый импульс для развития политических партий и при стабильности Конституции к 2020 году ожидалось формирование всех необходимых предпосылок для перехода к подлинно парламентской республике.

Именно этой целью была обусловлено  установление статьей 4 закона «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» порядка, предусматривающего отложенное до 1 сентября 2020 года действие части 2 статьи 114 Конституции КР, в части, предусматривающей порядок изменения Конституции ЖК. Таким образом, путем референдума была принята не только Конституция, но и утверждены дополнительные гарантии сохранения стабилизирующей функции Конституции, которая не должна приноситься в жертву сиюминутным и узким политическим интересам.

В свете вышесказанного, инициирование фракциями ЖК проекта закона о внесении изменений в Конституцию является грубейшим нарушением утвержденного референдумом консенсуса о неизменности Конституции до 1 сентября 2020 года. Утверждения о том, что Конституция позволяет Жогорку Кенешу инициировать конституционные поправки через референдум, искажают цель и суть консенсуса о неизменности Конституции до 2020 года. Действия, осуществляемые государственными органами по изменению действующей Конституции в условиях недостаточности конституционного и отсутствия законодательного регулирования порядка внесения конституционных поправок, являются ничем иным как проявлением должностного произвола и вседозволенности.

Очевидно, что стабильность Конституции не означает ее абсолютной неизменяемости. Однако нельзя забывать о том, что Конституция – это особый нормативный правовой акт, регулирующий основы жизни государства и общества. Помимо особых юридических свойств Конституции присуща такая социально-политическая ценность как народность. Конституция выражает интересы всего народа, и в этом смысле, процедуры разработки и обсуждения законопроекта должны проходить в обстановке максимальной гласности, при специальной организации массового обсуждения.

Конституционные положения не могут и не должны изменяться под влиянием сиюминутных факторов, в том числе в угоду интересам доминирующих политических групп или отдельных государственных деятелей. Однако, законотворческий процесс, в результате которого был разработан и вынесен на рассмотрение парламента проект закона об изменениях в Конституцию носил закрытый («кулуарный») и усеченный во времени характер. Такие действия не только подрывают доверие граждан к государственным органам и способствуют глубокому отчуждению населения от власти, но и ставят под угрозу легитимность самой Конституции.