АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТОЙ ВЕРХОВНОГО СУДА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ (часть 1).

Рита Карасартова

(координатор Гражданского Совета по контролю судебной реформы)

Чынара Мусабекова (правовой эксперт)

г. Бишкек, 2015 г.

Содержание

1.    Введение.

2.    Общие вопросы конституционного судопроизводства.

- Компетенция.

- Субъекты обращения.

- Общие требования, предъявляемые к обращению.

- Поводы и основания обращения.

- Стадии конституционного судопроизводства.

- Процессуальные сроки.

3.    Некоторые проблемные вопросы конституционного судопроизводства.

4.    Заключение.

1.      Введение.

В соответствии со ст.1 конституционного Закона Кыргызской Республики от 13 июня 2011 года N 37 «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики»[1] (далее - КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР») Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики (далее - КП) является высшим судебным органом, самостоятельно осуществляющим конституционный контроль посредством конституционного судопроизводства.

Работа любого государственного органа основывается на определен­ных стандартах, принципах, исходных началах, которые выражают сущность и задачи его деятельности. Функционирование КП также базируется на соответствующих стандартах, принципах, началах.

Прежде всего, это принципы конституционного судо­производства, которые представляют собой основополагающие начала, выражающие сущность процесса рассмотрения дел в КП и представляющие способы его осу­ществления по достижению соответствующих целей процесса.

Принципы конституционного судопроизводства имеют основания и вполне конкретны, поскольку являются производными от сущ­ности государства и власти, основ конституционного строя страны. КП должна, прежде всего, ориентироваться на принципы конституционного строя, и, главным образом, на такие как: суверенитет народа; верховенство права и Конституции; человек - как наивысшая социальная ценность; разделение властей; политическое, экономическое и идеологическое многообразие; неотчуждаемость и нерушимость прав и свобод человека; равенство конституционных прав и свобод граждан.

Орган конституционного правосудия призван не просто интерпретировать отдельные правовые нормы, он формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание определенных положений Конституции, обязательное для всех государственных органов и иных субъектов конституционных правоотношений. В этой связи можно утверждать, что орган конституционного контроля, в известном смысле, и в известных пределах, творит право. Это допущение весьма условно, поскольку он не может подменять законодателя, его решения не должны быть направлены на создание новых правовых норм.

В процессе совершенствования законодательства и в ходе правоприменительной деятельности необходимо неуклонно следовать принципам верховенства Конституции. Обязательным условием такого развития станет сохранение в КР эффективного конституционного контроля, который должен осуществляться КП.

Определяя компетенцию КП, Конституция КР исходит из обязательности ее осуществления в специфической форме правосудия - конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений.

В настоящее время основой правового регулирования конституционного судопроизводства в КР являются нормы Конституции КР (ст.20, 40, 93, 94, 97, 99, 100,101,103), конституционного Закона КР от 9 июля 2008 года N141 «О статусе судей КР»[2], КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» и Регламентом Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики, утвержденным постановлением Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики от 9 июля 2013 года №1[3] (далее - Регламент КП).

Поскольку конституционная юстиция рассматривается важной организационной гарантией законности, то важным представляется анализ деятельности КП при осуществлении конституционного судопроизводства. Компетенция нового органа конституционного правосудия, конечно, уменьшилась и сузилась по сравнению с компетенцией Конституционного суда КР, тем не менее, необходимо, чтобы КП заработала и завоевала авторитет, соответствующий ее миссии. Качество осуществления КП предоставленных ей полномочий во многом зависит, прежде всего, от четкого соблюдения установленных стандартов конституционного судопроизводства.

Как и любой судебный процесс, конституционный процесс строго регламентирован законом, развивается по установленным законодателем правилам, гарантирующим как частные интересы его участников, так и публичные интересы соблюдения законности и обеспечения объективного и справедливого разрешения дела.

2.      Общие вопросы конституционного судопроизводства.

Компетенция. Согласно ч.6 ст.97 Конституции КР и ст.18 КЗ КР «О Конституционной палате Верховного суда» КП:

1) признает неконституционными законы и иные нормативные правовые акты в случае их противоречия Конституции;

2) дает заключение о конституционности не вступивших в силу для Кыргызской Республики международных договоров;

3) дает заключение к проекту закона об изменениях в Конституцию.

КП устанавливает и решает исключительно вопросы права, а не вопросы факта. В этом и отличие деятельности КП от работы других судебных органов. КП проверяет конституционность законов или иных нормативных правовых актов. Местные суды, например, могут принять решение о том, что квартиру надо поделить между супругами, а КП может проверить конституционность того закона, на основании которого местный суд провел раздел квартиры между супругами.

КП, проверяя конституционность оспариваемого нормативного правового акта, устанавливает соответствие его Конституции:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного правового акта;

3) по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие.

При объединении нескольких связанных между собой требований, из которых одни подведомственны КП, а другие – иным органам государственной власти, рассмотрению подлежат лишь требования по вопросам, входящим в компетенцию КП.

К объектам конституционного контроля в КР относятся законы, иные нормативные правовые акты или их части, проекты законов о внесении изменений в Конституцию и не вступивший в силу для КР международный договор. Данный перечень объектов исчерпывающий. Перечень нормативных правовых актов КР определяется Законом КР от 20 июля 2009 года N 241 «О нормативных правовых актах»[4]. При этом необходимо обратить внимание на следующее.

Во-первых, термин «законы» следует толковать расширительно, понимая под ним и конституционные законы.

Во-вторых, КП рассматривает только нормативные правовые акты Президента, Правительства, Жогорку Кенеша, Национального банка, Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, представительных органов местного самоуправления. Акты ненормативного характера (индивидуальные правовые акты) конституционному контролю в КП не подлежат.   

В целях эффективной организации своей деятельности КП также (ч.2 с.4 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР»):

1) принимает регламент КП, утверждает положение об аппарате КП, его структуру и штатную численность в пределах сметы расходов;

2) в связи с поступившим обращением вправе запрашивать информацию и документы от всех государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, юридических и физических лиц, а также привлекать специалистов к экспертной и научно-консультационной работе;

3) ежегодно анализирует исполнение принятых ею актов и публикует для всеобщего сведения.

Таким образом, подведомственность дел КП представляет собой строго очерченный круг вопросов, которые делятся на следующие категории дел:

- о признании неконституционными законов и иных нормативных правовых актов (далее – НПА);

- о даче заключения о конституционности не вступивших в силу международных договоров.

- о даче заключения к проекту закона об изменениях в Конституцию.

Субъекты обращения. Особо следует остановиться на субъектах, имеющих право на обращение в КП. Обращение в КП от надлежащего субъекта является одним из условий принятия обращения к рассмотрению (п.2 ч.3 ст.28 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР»).

Субъект обращения в конституционном судопроизводстве - это главная фигура, стержень процесса, с ее инициативой всецело связана деятельность КП по рассмотрению дел. Обращающаяся сторона всегда выступает как более активный участник конституционного судебного процесса, так как процессуально включается в процесс задолго до противоположной стороны (стороны-ответчика). И второй аргумент в пользу инициатора обращения то, что КП не может по собственной инициативе возбуждать конституционное судопроизводство.

Право на обращение в КП принадлежит (ч.1. ст.20 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР»):

1) физическому (физическим) или юридическому (юридическим) лицу, если оно считает, что законами и иными НПА нарушаются его права и свободы, признаваемые Конституцией;

2) Жогорку Кенешу;

3) фракции (фракциям) Жогорку Кенеша;

4) Президенту;

5) Правительству;

6) Премьер-министру;

7) судье (судьям) Кыргызской Республики;

8) органам местного самоуправления;

9) Генеральному прокурору;

10) Акыйкатчы (Омбудсмену).

Их можно классифицировать следующим образом: 1) физические и юридические лица; 2) суды; 3) специально уполномоченные органы законодательной и исполнительной государственной власти; 4) иные органы и должностные лица, указанные в конституционном законе.

Каждому из перечисленных субъектов предоставлено право на обращение лишь определенной формы, а именно: с запросом, представлением и ходатайством.
Органы и должностные лица, указанные в пунктах 2-6, 8-10 подают в КП обращения в форме представления, иные лица - ходатайства, а судья (судьи) - запрос.

Ходатайство – это форма обращения физического (физических) и юридического (юридических) лиц об оспаривании конституционности закона или иных НПА, если они считают, что ими нарушаются их конституционные права и свободы (ч.7 ст.97 Конституции КР, ст.20 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР»).

Запрос – это форма обращения суда в КП при рассмотрении конкретного дела в любой судебной инстанции в случае возникновения вопроса о конституционности закона или иного НПА, от которого зависит решение дела (ч. 2 ст. 101 Конституции КР, ст.20 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР»).

Представление – форма обращения в КП специально уполномоченных органов законодательной, исполнительной государственной власти, а также иных органов и должностных лиц.

Закон также устанавливает, что по соответствующим категориям дел правом обращения обладает только определенный круг субъектов. Так, по делам о признании неконституционными законов и иных НПА обладают все указанные в ч.1 ст.20 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» субъекты. Однако по вопросам компетенции органы и должностные лица могут вносить представления только в части, касающейся их компетенции, т.е. право на обращение принадлежит только тем органам, которые участвуют в споре о компетенции (абз. второй ч.2 ст.20 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР»). При этом оспариваемая компетенция должна определяться Конституцией КР.

Дела по даче заключения о конституционности не вступивших в силу международных договоров рассматривается КП по представлениям уполномоченных должностных лиц и государственных органов, исчерпывающий перечень которых указан в ст.22 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР»:

1)   Жогорку Кенеш;

2)   фракции (фракциям) Жогорку Кенеша;

3)   Президент;

4)   Правительство;

5)   Премьер-министр.

По делам о даче заключения к проекту закона об изменениях в Конституцию правом обращения обладают также не все субъекты, а только те, которые указаны в ст.23 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» - Жогорку Кенеш,  фракции (фракциям) Жогорку Кенеша, Президент, Правительство, Акыйкатчы (Омбудсмен).

Общие требования, предъявляемые к обращению. В рамках конституционного судопроизводства особенно строгие требования предъявляются к форме и содержанию обращения, служащего поводом к рассмотрению дела в КП по существу. Требование к обращению в КП гораздо более строгие по сравнению с требованиями, предъявляемыми к другим видам судопроизводства. Кроме того, данные обращения должны содержать в себе информацию, свидетельствующую о том, что вопрос заявителя относится к компетенции КП. Ввиду того, что дела, относящиеся к подведомственности КП, направлены на установление соответствия Основному закону нормативных правовых актов, зачастую, и особенно это касается граждан, довольно затруднительно выявить суть обращения и сформулировать его таким образом, чтобы оно могло быть рассмотрено КП. В этой связи и в особенности гражданам рекомендуется обязательно привлечь к делу специалистов и экспертов.

В обращении должны быть указаны все необходимые реквизиты того, кто обращается в КП, а также наиболее полный перечень данных, включая обоснование правовой позиции, с тем чтобы палата, не запрашивая всякий раз дополнительные документы, могла решить вопрос о принятии обращения к рассмотрению. КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» подробно регламентирует общие требования, предъявляемые к обращению (ст.ст.25, 26).

Обращение в КП подается в письменной форме, подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами). Если это коллективное обращение, то оно должно быть подписано всеми лицами. Оно представляется в одном экземпляре на государственном или официальном языке по выбору обращающегося. Иначе говоря, перевода на государственный язык всех документов и иных материалов, изложенных на официальном языке, не требуется.

В обращении должны быть указаны:

1)наименование Конституционной палаты;

Это правило идентично требованию, предъявляемому при обращении в районные суды с различными заявлениями. Адрес: 720040, Кыргызская Республика, г. Бишкек, проспект Эркиндик 39.

2)наименование, адрес и иные необходимые данные, касающиеся обращающегося;

В обращении гражданина - фамилия, имя, отчество; адрес и иные данные о заявителе, например, номер телефона, электронной почты и т.п. Если речь идет о коллективном обращении граждан, то в нем следует указывать полную информацию по каждому из граждан. Если речь идет об обращении юридического лица, выступающего объединением граждан, то указываются номер и дата свидетельства о государственной регистрации, наименование должности, Ф.И.О. лица, которое подписывает обращение.

3)наименование, адрес и иные данные о представителе обращающегося и его полномочиях, кроме случаев представительства по должности;

В   соответствии с ч.2 ст.32 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» представителями в КП могут быть представители по должности (руководители организации, руководители государственного органа), по закону, адвокаты, полномочия которых оформляются в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.

4)наименование, адрес государственного органа, должностного лица, подписавшего или издавшего нормативный правовой акт, конституционность которого подлежит проверке;

Например, в КР государственный орган, принимающий законы, - это Жогорку Кенеш КР, расположенный по адресу:  720053, г. Бишкек, ул. Абдумомунова, 207

 5) нормы Конституции и КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР», дающие право на обращение в КП;

Таковыми нормами являются ч.7 ст. 97 Конституции КР, статьи 20-23 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР».

          6) обстоятельства, на которых сторона основывает свое требование, и доказательства, подтверждающие изложенные стороной факты;

Данные обстоятельства и доказательства приводятся в случае применения либо возможного применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. К обращению помимо документов, перечисленных в ст.26 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» прилагается копия официального документа, подтверждающего такое применение либо возможность применения. Выдача заявителю копии такого документа производится по его требованию должностным лицом или органом, рассматривающим дело.

7) точное наименование, номер, дата принятия, источники опубликования и иные реквизиты оспариваемого нормативного акта;

Эту информацию можно получить в официальных печатных изданиях, в которых публикуются законы: «Вестник Жогорку Кенеша КР», газета «Эркин Тоо».

8) конкретные, указанные в КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР», основания к рассмотрению обращения;

Согласно абзацу второму ст.24 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том - соответствует ли Конституции закон, иной нормативный правовой акт, не вступивший в силу для КР международный договор или проект закона об изменениях в Конституцию.

9) позиция обращающегося по поставленному им вопросу и его правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции;

В этой части обращения следует большое внимание уделить тому, каким образом закон или иной НПА (или их норма) противоречит Конституции, нарушает конституционные права и свободы человека; какие именно нормы Конституции, конституционные права человека нарушает данный закон (указать номера статей Конституции КР) и в чем это выражается. В обращении недостаточно просто указать на нормы Конституции, надо привести аргументы в пользу неконституционности нормы. Иначе говоря, в обращении необходимо четко выразить позицию заявителя по поставленному им вопросу, а также привести полное и грамотное ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции КР.

          10) требование, обращенное в связи с представлением, ходатайством, запросом к Конституционной палате;

Необходимо указать, какую конкретно статью закона (или иного НПА), часть статьи, пункт статьи закона или отдельные предложения в пункте статьи заявитель просит признать не соответствующими, противоречащими Конституции КР, а физические и юридические лица - нарушающими их права и свободы.

11) перечень прилагаемых документов.

К обращению прилагаются также:

1) копия текста нормативного правового акта, конституционность которого в целом или в отдельной части оспаривается обращающейся стороной;

2) доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, кроме случаев, когда представительство будет осуществляться по должности.

К обращению могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать на заседание Конституционной палаты, а также другие документы и материалы.

Конституционное судопроизводство в КР осуществляется бесплатно, т.е. стороны не оплачивают государственную пошлину.

Поводы и основания обращения. В соответствии с абзацем первым ст.24 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» поводом к рассмотрению дела в КП является обращение в форме:

- представления,

- ходатайства,

- запроса.

Обращение направляется в КП исключительно в письменной форме.

Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции КР закон или иной нормативный акт, не вступивший в силу международный договор для КР или проект закона об изменениях в Конституцию.

Конституционным Судом РФ неоднократно выражалась правовая позиция, согласно которой Суд при решении во­проса о принятии какого-либо обращения к своему рассмотрению должен проверить, имеется ли в действительности неопределенность ос­париваемого (нормативного правового акта) либо такая неопределенность явля­ется мнимой, а ссылки на соответствующие статьи Конституции РФ — необоснованными или произвольными (определение от 28 декабря 1995 г. № 126-0). Аргументация должна быть такой, чтобы избежать произвольности ссылок[5].

Стадии конституционного судопроизводства - относительно обособленная совокупность действий КП и участников конституционного судопроизводства, связанная с разрешением конкретной правовой ситуации. Совокупность последовательно сменяемых друг друга стадий собственно и составляет конституционное судопроизводство. Выделяют несколько таких стадий:

1) Внесение обращений.

2) Принятие обращений к производству. Отклонение обращений.

3) Подготовка дела к судебному разбирательству.

4) Судебное разбирательство. Отложение заседания.

5) Принятие актов. Особое мнение судьи.

6) Провозглашение, опубликование и вступление в силу актов.

7) Исполнение актов.

Процессуальные сроки. На различных стадиях конституционного судопроизводства сроки прохождения дела дифференцируются применительно к отдельным категориям рассматриваемых дел в пределах установленного законом общего срока. В частности, ст.29 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» предусматривает, что КП рассматривает принятое к производству обращение и выносит по нему акт в течение пяти месяцев со дня его принятия к производству. Этот срок по решению председателя КП может быть продлен на один месяц.

Сроки исчисляются месяцами и днями. Течение сроков, с которыми связывается совершение процессуальных действий, начинается на следующий день после календарной даты, которой определено его начало. Сроки, исчисляемые днями, истекают в двенадцать часов ночи последних суток. Сроки, исчисляемые месяцами, истекают в соответствующий день число последнего месяца установленного срока. Если последний день срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока считается следующий за ним рабочий день (пп.165, 166 Регламента Конституционной палаты).

3.    Некоторые проблемные вопросы конституционного судопроизводства.

В практике КП имело место факт обращения, когда оспаривалась конституционность положений законов или иных НПА, утративших силу. Позиция КП по данной проблеме заключается в том, что обращение гражданина на нарушение его прав и свобод может быть принято к рассмотрению КП, если оспариваемая заявителем норма закона затрагивает его конституционные права и свободы и на момент обращения в КП является действующей, т.е. в юридической силе. И это вполне законно, поскольку и Конституция, и КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» не предусматривают полномочие КП по рассмотрению утративших силу НПА.

Согласно п.3 ч.1 ст.41 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу в процессе подготовки или рассмотрения дела, начатого КП, производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Следовательно, КП обязана рассмотреть обращение относительно оспаривания НПА, который отменен или утратил силу после принятия к производству и своим действием нарушил конституционные права и свободы человека и гражданина. Смысл приведенного положения КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» заключается в том, что гражданин может оспаривать конституционность НПА, который являлся действующим при принятии к производству, но отменен или утратил силу в процессе подготовки или рассмотрения дела и требовать от КП не прекращать производство по делу, т.к. этим актом были нарушены его конституционные права и свободы. И только в этом случае КП не прекращает производство по делу, несмотря на то, что в процессе подготовки или рассмотрения дела акт был отменен или утратил силу. В случае, если НПА отменен или утратил юридическую силу задолго до обращения в КП, то обращение не принимается к производству.

Данная норма КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» вызвала спор, суть которого заключалась в том, что, в КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР» нет сроков давности для оспаривания конституционности положений закона, соответственно юрисдикция КП должна распространяться и на утратившие силу НПА. Для правильной квалификации данного спора необходимо использовать указанную норму ст.41 КЗ «О Конституционной палате Верховного суда КР», из которой следует, что если НПА утрачивает силу в процессе подготовки или рассмотрения дела, т.е. после принятия обращения к производству, и будут доказаны нарушения этим актом конституционных прав и свобод заявителя, то конституционное судопроизводство не прекращается. Именно на дату вынесения КП определения о принятии обращения к рассмотрению следует ориентироваться, когда осуществляется проверка акта - утратил он юридическую силу на момент подготовки/рассмотрения или нет.

Есть также в практике КП ситуации, когда в обращении ставятся вопросы не о проверке конституционности положений какого-либо закона, а об изменении действующей нормы закона или восполнении пробела в праве, либо правоприменительной практики[6], что является компетенцией законодательного органа. Однако, КП в своей практике по отдельным делам в резолютивной части решений дает указания Жогорку Кенешу (далее ЖК), Правительству внести изменения в соответствующие НПА, что не входит в полномочие КП[7].

Продолжение в части 2.