Финансовая децентрализация и новые принципы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящие в Кыргызстане, сделало обязательным компонентом государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной системе. Опыт многих развитых государств мира свидетельствует о том, что именно местное самоуправление, будучи наиболее приближено к гражданам и решая их повседневные и неотложные задачи

укрепляет основы народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятель­ности местных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности государства.

Укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления становится приоритетной задачей на среднесрочный период. Реформа межбюджетных отношений в условиях децентрализации проводится в соответствии с «Национальной стратегией децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года» (Указ Президента Кыргызской Республики от 17 декабря 2002 г. №381). Для осуществления реальной децентрализации финансово- бюджетной системы в Кыргызстане принят Закон Кыргызской Республики «О финансово-экономических основах местного самоуправления в Кыргызской Республики» (Закон Кыргызской Республики от 25.09. 2003г. № 215), который регулирует финансовые и экономические отношения органов местного самоуправления с вышестоящими органами. Определено понятие местный бюджет как бюджет айылов, поселков и городов.

Внесены дополнения и изменения в Закон Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права» (ЗКР 11.06.1998 № 78), способствующие повышению самостоятельности в формирования и исполнения местных бюджетов. Как видно за 2003-2004 годы в Кыргызской Республике основные стратегические документы по вопросам развития местного самоуправления, по финансовым основам местного самоуправления, и как следствие по фискальной децентрализации приняты, и можно констатировать, что законодательная база для развития местного самоуправления в основном сформирована.

Существоващее в республике 4-уровневое административно-территориальное деление (республика, область, район и айыл окмоту), унаследованное у советской власти, имело свою силу и эффективно работало при командно-административном режиме. Однако, в условиях рыночной экономики такое деление не совсем себя оправдывает, так как чрезмерная иерархичность управления создает трудности в принятии решений и передвижении финансовых потоков для обеспечения предоставления услуг населению, что отражается и на их качестве.

В этой связи объективно назрела необходимость проведения административно- территориальной реформы и переход от 4-уровневой к 2-уровневой системе управления. Это означает, что промежу точные, т.е. субнациональные уровни в обязательном виде трансформируются. При этом, возможны различные варианты, например, исключение области или района, консолидация обоих и создание на их базе совершенно нового уровня. Соответственно с изменением иерархии управления, изменится и количество субъектов субнационального уровня.

Здесь необходимо отметить, что наша республика одной из первых среди республик бывшего Советского Союза встала на путь проведения реформ по финансовой децентрализации, и соответственно опыта проведения подобных реформ на территории бывшего Советского Союза нет. Переход в 2007 году на новую систему межбюджетных отношений и установление прямых взаимоотношений республи­канского бюджета с местными бюджетами городов, поселков и айыл окмоту явился революционным шагом в реализации провозглашенных принципов местного самоуправления и децентрализации государственного управления. Переход на новую двухуровневую систему межбюджетных отношений в республике осущест­влена путем сохранения территориальных (областных или районных) финансовых органов, так как подразделение Министерства финансов Кыргызской Республики, занимающееся вопросами межбюджетных отношений, не имеет возможности работать одновременно с 500 органами МСУ. При этом в компетенцию террито­риальных финансовых органов будет входить осуществление свода бюджетов органов МСУ.

Основными моментами в переходной схеме являются:

·         бюджет формируется на первичном уровне. Все органы местного самоуправ­ления разделены на 5 группы:

1. Города республиканского значения (города Бишкек, Ош);

2.  Города областного значения (11 городов обл. значения);

3. Города районного значения (12 городов районного значения);

4.  Айыл-окмоту (472 айыл-окмоту);

5. Районный бюджет

·         ликвидируются областной и районный бюджетные уровни;

·         через пересмотр нормативов отчислений от общегосударственных налогов будут уменьшены встречные финансовые потоки. С целью максимального сокращения встречных финансовых потоков за основу принят принцип «один налог- один бюджет». В действующей 4-уровневой бюджетной системе местные налоги не полностью зачислялись в местные бюджеты местного самоуправления, так как частично они оставались в районных бюджетах. С 1 января 2007 года все местные налоги зачисляются только в местные бюджеты МСУ, кроме того, из общегосу­дарственных налогов подоходный налог взимаемый налоговыми органами, подоходный налог на патентной основе, налог от обязательного патента, единый налог для субъектов малого предпринимательства также полностью остаются в местных бюджетах;

·         усилена роль министерств посредством передачи финансирования аппаратов территориальных управлений на республиканский бюджет.

·         усовершенствовано модели расчетов категориальных и выравнивающих грантов.

·         полный перевод финансирования всех бюджетных учреждений областного и районного значения на республиканский бюджет (до окончательного завершения административно-территориальной реформы все бюджетные учреждения, выпол­няющие смешанные функции: аппараты областных и районных госадминистраций, областные стадионы, драмтеатры, школы интернаты и.т.д. будут переведены на финансирование из республиканского бюджета);

·         создание территориальных финансовых структур на базе районных финансовых органов;

·         определяются стабильные нормативы отчислений от общегосударственных налогов дифференцированно для городов республиканского значения, для городов областного и районного значения и для айыл окмоту.

·         усовершенствуется система грантов;

полное упразднение средств, передаваемые из местного бюджета в республи­канский бюджет.

Анализ работы местных бюджетов в новых условиях межбюджетных отношений за первое полугодие 2007 года показала свою действенность путем определенных достижений в области увеличения их доходной базы и правильность выбора нового подхода формирования местного бюджета.

По данным собранным в 54 айыл окмотам из 13 районов республики (Приложение №

I)¹, где значительное большинство из которых считались дотационными по итогам I полугодия 2007 года первыполнили прогнозы поступлений доходов местного бюджета.

Так из 54 айыл окмотах в 48 айыл окмотах значительно перевыполнили прогноз поступлений доходов местного бюджета из них:

от 100-125% - 10 айыл окмотов;

от 125 до 150% - 9 айыл окмотов;

от 150 до 175% - 4 айыл окмотов;

от 300 до 400 % - 6 айыл окмотов;

свыше 400% - 6 айыл окмотов.

При этом рост доходов бюджета был достигнут не только за счет роста грантов и трансфертов, но и за счет увеличения собственных доходов. Указанные достижения имели место несмотря на отсутствие необходимых рычагов в администрировании собственных доходов.

Но несмотря на некоторый прогресс, достигнутый в области децентрализации государственного управления, с переходом на 2-х уровневый систему возникают ряд проблем и рисков:

Проблемы:

•    неоптимальное административно-территориальное деление КР;

•    отсутствие четкого разграничения функций и полномочий местного самоуправ­ления и государственной администрации;

•    низкий уровень профессиональной подготовки работников органов МСУ;

•    отсутствие социально-экономических показателей для доходоной базы МСУ;

•    неравномерность доходного потенциала ОМСУ;

•   управление коммунальной собственностью;

•    слабая материально-техническая база органов МСУ;

•    нерешенность вопроса по долгам органов МСУ (непогашенные долги по бюджетным ссудам и кредитам в целом по регионам на 1.09.2006 г. составляет 612,4 млн. сомов).

-    вероятность не исполнения доходной части бюджета, соответственно неисполнение расходных обязательств и, следовательно рост социальной напряженности;

-    нецелевое использование бюджетных средств ОМСУ.

В целях разрешения выше обозначенных проблем и снижения рисков предлагаем следующие пути решения:

-    провести реформу административно-территориального деления страны;

-    оптимизировать количества айыл-окмоту в республике (1995 году-454 единиц, 2007 год- 472 единиц);

-    внести поправки в бюджетное законодательство Кыргызской Республики ;

-    внести поправки в отраслевые законы, определяющие полномочия всех уровней власти;

-    принять новую редакцию Налогового кодекса;

-    внедрить систему стат. отчетности на уровне айыл окмоту;

-    четко разграничить функции и полномочия МСУ и местной гос. администрации;

-    увеличить доходный потенциал МСУ;

-    передачу и внедрение функций администрирования местных налогов и сборов, общегосударственных налогов поступающих местным бюджетам органам местного самоуправления;

повысить уровень проф. подготовки кадров МСУ и улучшить мат.-тех. обеспечение органов МСУ.

Рис.1. Структура бюджетных взаимоотношений в Кыргызской Республике (до 2007 г.)