Местное самоуправление: опыт Японии

Болотбек Асанакунов, исполнительный директор Ассоциации городов Кыргызской Республики

Местное самоуправление: опыт Японии

На днях группа ответственных работников Администрации Президента и Аппарата премьер-министра, руководителей местных государственных администраций и органов местного самоуправления, Нацагентства по делам МСУ и Ассоциации городов Кыргызской Республики прошла стажировку в Японии на Хоккайдо по теме «Местное самоуправление ».

Чем обусловлен наш интерес к опыту послевоенной Японии по развитию и совершенствованию местного самоуправления?

Во-первых, реформа местного самоуправления в Японии проводилась сравнительно недавно, в близкий к нашим дням период времени; во-вторых, японская модель сочетает жесткое государственное регулирование экономических процессов с предоставлением широких экономических прав местному самоуправлению, что для нас особенно важно; в- третьих, во многом намечаемые реформы местного самоуправления в Кыргызстане совпадают с основными направлениями реформы местного самоуправления в Японии

(например, реформа административно-территориального деления). #

Административно-территориальное устройство Японии.

#

В Японии существует двухзвенная система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее - муниципалитеты, к которым относятся города и поселки. И префектуры и муниципалитеты действуют на принципах местного самоуправления. В стране 47 префектур, три города (Токио, Осака, Киото) выделены в особые городские префектуры. До недавнего времени в Японии насчитывалось более 3200 муниципалитетов, однако в процессе проводимых реформ, начиная с 2005 года, должно остаться не более 1800 городов и поселков, а в Хоккайдо из 212 городов и поселков должно остаться только 180. Процесс объединения населенных пунктов будет продолжаться и в перспективе, в результате которого численность городов и поселков останется на уровне 1000. Объединение городов и поселков проводится на базе крупных и сильных городов. Центральное правительство предоставляет в течение 10 лет экономические и финансовые льготы объединившимся территориям.

Слияние городов и поселков проводится при непременном соблюдении двух условий: во- первых, для упраздняемых органов власти работникам гарантировалось трудоустройство во вновь создаваемых муниципалитетах; во-вторых, государство влияло на процесс объединения через законодательные каналы или через финансово-экономические рычаги.

В феврале т. г. в Кыргызстане принято законодательство, регулирующее вопросы об административно-территориальных делениях. Так, по данному нормативному акту к городам могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения 10 тысяч человек и более с соответствующей инфраструктурой, а к селам - населенные пункты с численностью населения не менее 50 человек. В Японии города и поселки подразделены на 3 категории:

-          города (таких городов 12), указанные в Постановлении Правительства Японии с численностью более 1 миллиона человек, другими словами, по аналогии с Кыргызстаном - это города республиканского значения,

-          центральные города - с населением более 500 тысяч человек и

-          особые города с численностью населения более 100 тысяч человек.

И как было сказано ранее, мелкие города объединяются с наиболее крупными городами. Следует отметить, что административно-территориальная реформа в Кыргызстане также предусматривает объединение и укрупнение сельских муниципалитетов в более крупные айыльные округа. И опыт Японии для нашей республики весьма поучителен.

Местное самоуправление

Положения об организации власти на местах по принципу самоуправления были сформулированы в специальной главе Конституции и в Законе о местном самоуправлении от 16 апреля 1947 г., который конкретизировал применение конституционных положений. В течение последующего десятилетия был разработан и принят целый ряд специальных законов, обеспечивших и закрепивших дальнейшее развертывание системы местного самоуправления. В результате она приняла форму, сохраняющуюся до настоящего времени, хотя и позже законы корректировались, отражая изменения в стране. Система органов местного самоуправления сегодня в Японии, как было отмечено ранее, представлена в двух уровнях: префектуры и поселения. Города и поселки, которых насчитывается 3255, рассматриваются законом как основные единицы местного самоуправления. Все они обладают равным правовым статусом. Различия имеются только в функциональном плане в зависимости от численности населения. В соответствии с законодательством за каждым из уровней закреплена собственная компетенция, и вмешательство со стороны других уровней управления или со стороны государства допустимо только через суд. Система органов местного самоуправления унифицирована и закреплена                                                                 законом.

Японская модель местного самоуправления базируется на принципах законодательного закрепления разделения властей на всех уровнях; выборности высшего должностного лица (мэр, префект) и представительного органа; сосредоточения всей ответственности за проводимую политику, а следовательно, и основных рычагов управления у выборного должностного лица (мэра, префекта); установления единообразной для всей страны структуры местного самоуправления, причем определять эту структуру может только парламент. Соблюдаются также принцип местной автономии и принцип выборности должностных лиц органов управления; права местных органов власти по управлению своим имуществом и изданию своих постановлений в пределах своей компетенции; необходимость согласия большинства жителей местного сообщества со специальными постановлениями, которые принимает парламент страны в отношении этого местного сообщества.

Отношения государственной власти и местного самоуправления регламентируются законом о местном самоуправлении, где каждому уровню определена собственная компетенция, а взаимоотношения между разными уровнями определяются законодательными актами.

Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах - губернаторы, в городах и поселках - соответственно мэры и старосты.

Местные собрания (ассамблеи) и главы администраций (губернаторы, мэры) избираются непосредственно населением на 4 года. В выборах местных органов власти имеют право участвовать лица, достигшие 20 лет и проживающие в данной местности не менее трех месяцев. Кандидатами в члены местных собраний могут выдвигаться лица, достигшие 25 лет, в губернаторы, мэры и старосты - 35 лет. Губернатор может быть смещен премьер-министром, а мэр - губернатором. Население может требовать отзыва депутатов, роспуска муниципального собрания, принятия собранием того или иного обязательного постановления, проведения ревизии финансово- бюджетной                                      деятельности                             муниципальных                                            органов.

Местным ассамблеям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам,

не находящимся в ведении государства, в том числе по вопросам нормативных актов местного значения, в которых могут предусматриваться и уголовные наказания за их нарушение. Сюда же можно отнести утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т.д. Закон предоставляет местным ассамблеям право на осуществление контрольных функций в отношении исполнительных органов, например, на проверку документации и получение необходимых отчетов глав и других должностных лиц местной администрации.

На органы местного самоуправления возлагается самостоятельное решение чрезвычайно широкого круга задач. Они вносят плановое начало в развитие своих территорий, заботятся о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.). Кроме этого, они занимаются вопросами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовуют местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), поддерживают сельскохозяйственное производство, регулируют трудовые отношения, обеспечивают безопасность     жизни                      и          сохранность                                    имущества      граждан.

Наибольшую часть этих задач выполняют города и поселки. Префектура, как высшее звено местного самоуправления, главным образом координирует деятельность муниципалитетов на своей территории и выполняет работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наиболее крупные города, как было отмечено ранее, могут специальным правительственным указом получать повышенный статус, близкий по полномочиям к префектурам (таких городов 12). Что же касается столицы, то она управляется непосредственно губернатором и префектурным собранием (ассамблеей), но в границах Большого Токио учреждены особые органы местного самоуправления - столичные районы, в которых местное население избирает глав администраций и районные собрания. По своему статусу столичные районы практически приравнены к городам.

Кроме дел, относящихся к функциям местного самоуправления, главам местных администраций поручается часть работ, относящихся к компетенции государственных органов и реализуемых за счет средств государственного бюджета. За выполнение этих работ установлена весьма жесткая ответственность глав местных администраций перед соответствующими министрами кабинета. С другой стороны, главы органов местного самоуправления наделены правами приостанавливать или не выполнять распоряжения центральных ведомств на своих территориях, если они нарушают закон.

Законом в общих чертах определено внутреннее построение органов местного самоуправления и установлен порядок их работы, а также распределение функций между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах. В непосредственном подчинении у губернаторов находятся префектурные управления. В подчинении у губернаторов и префектурных управлений - мэры и старосты, возглавляющие городские, поселковые управления. В руках мэров сосредоточена вся повседневная административная деятельность на местах. Штат всех управлений состоит из профессиональных чиновников. Более детальное решение организационных вопросов отнесено к компетенции местных органов самоуправления, которым предписаны, при исполнении своих дел, исходить из стремления к повышению благосостояния местного населения и одновременно к максимальной эффективности при минимальных затратах. Вместе с тем следует отметить, что система местного самоуправления в Японии отличается чрезмерной регламентацией государственными законами, строгим контролем сверху за деятельностью местных органов, ограничением их самостоятельности жестким порядком получения разрешений центральных органов по многим делам местного значения. В связи с этим, в 90-х годах прошлого столетия стали высказываться мнения о том, что дальнейшее развитие страны должно непременно сопровождаться повышением роли органов местной власти, что система местного самоуправления долгое время была эффективной и рациональной, но к настоящему времени уже устарела и требует изменения.

В середине 90-х годов были проведены некоторые преобразования, в частности, пересмотрен перечень работ, выполняемых на местах по поручению центральных правительственных органов, упрощена и рационализирована структура и аппарат местных органов, значительная часть коммунальных предприятий и работ передана частному сектору. Однако главные проблемы, сковывавшие инициативу и самостоятельность органов местной власти, решены не были. Поэтому звучат предложения о передаче на места гораздо больших прав от государства, а первичному звену самоуправления - городам и поселкам - также и от префектур. В 1993 г. японский парламент принял резолюцию о расширении полномочий местной власти, а осенью 1994 г. - программу действий, рассчитанную примерно на 5 лет. В ней были предусмотрены разработка основных направлений реформы местного самоуправления, принятие закона о расширении его прав, создание специального комитета по реализации реформ, составление детализированного плана мероприятий, строгий контроль над их осуществлением. Многое из того, что было запланировано, уже выполнено.

Таким образом, реформа местного самоуправления, будь в Японии или в Кыргызстане - это непрерывный процесс, который осуществляется и будет осуществляться по мере созревания в обществе соответствующих условий.