«Кыргызстан: проблемы судебной реформы» Доклад Крайсис Груп, N°150 Азия, 10 Апрель 2008

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Судебная система Кыргызстана не в состоянии функционировать как нейтральный арбитр политических конфликтов или как справедливый механизм для урегулирования экономических споров. Необходимо провести существенные реформы, чтобы она реабилитировала себя в глазах общества и выполняла свою роль как независимая ветвь власти. Неудача в проведении этих реформ лишит возможности развивать плюралистическую и устойчивую политическую систему в долгосрочной перспективе, а также воспрепятствует мерам по борьбе с широким распространением коррупции и по содействию экономическому развитию. Правительство должно предоставить больше возможностей самоуправления адвокатуре и больше независимости судейскому корпусу, иначе не будут эффективны ни совершенствование обучения, ни проведение последовательных реформ.

Политизированная судебная система стала одной из главных причин дестабилизации обстановки в Кыргызстане в 2005 г. Бывший президент Аскар Акаев использовал судебную систему для подавления оппозиции и устранения своих политических противников. Суды были неспособны беспристрастно разбирать политические конфликты и нарушения избирательной кампании, которые были характерны для парламентских выборов 2005 г. Протесты народа против судебных решений вылились в последовавшее затем восстание, приведшее к свержению режима Акаева и угрожавшее дестабилизацией обстановки в стране. Несмотря на неоднократные заявления о намерении обеспечить независимость судов, новый режим президента Курманбека Бакиева продолжает использовать суды для достижения своих политических целей. В течение парламентских выборов в 2007 г. суды снова использовались для того, чтобы лишить регистрации нежелательные оппозиционные партии.

Такая политизация частично связана с советским наследием, которое оказалось нелегко преодолеть. В советской системе правосудия суды были полностью подчинены политическому режиму, а также в значительной степени подвластны прокуратуре и правоохранительным органам. После обретения республикой независимости судебная система подверглась конституционным и институциональным реформам, но старая манера поведения еще в значительной степени сохранилась, особенно у старшего поколения чиновников. Почти 98% уголовных дел завершаются обвинительными приговорами, возможно, зачастую из-за безотчетного уважения судей к любому делу, исходящему из прокуратуры. По-прежнему проблематично формирование такой правовой культуры, в которой бы главной ценностью была независимость суда.

Независимость судебной системы подрывают конституционные и институциональные положения, которые предоставляют администрации президента значительные возможности для контроля над утверждением судей и их продвижением по службе, а также система финансирования, которая представляет слишком большие возможности для контроля Судебному департаменту, являющемуся составной частью министерства юстиции. Самую большую проблему представляют неофициальные методы контроля над судебной системой. Так называемое "телефонное право", когда власть имущие оказывают давление на судей для получения желаемого приговора, все еще широко распространено в политических судебных разбирательствах.

Для рядовых граждан самой важной проблемой является высокий уровень коррупции в секторе правосудия. Взяточничество подрывает доверие общества [к судебной системеё] и препятствует мерам повышения профессионализма адвокатов. Многие адвокаты жалуются на то, что их главной задачей является не активная защита клиентов в суде, а содействие процессу [сделки с коррумпированными судьями]. Частично это вызвано очень низким уровнем государственного финансирования и маленькими зарплатами судей, что фактически вынуждает их брать взятки. Доходы государства очень ограничены, но судебная система должна иметь по меньшей мере такой же приоритет, что и правоохранительные органы. Более эффективное бюджетирование и контроль за расходами также способствовало бы повышению отдачи от имеющихся средств.

Неверие в независимость судей, широкое распространение коррупции и чрезмерная длительность многих судебных процессов способствовали утрате доверия общества к судебной системе. Часть населения вынуждена обращаться к другим структурам для урегулирования споров, особенно по гражданским делам. Одни споры улаживаются при посредничестве неофициальных местных лидеров, у многих из которых имеются криминальные связи. В других случаях справедливости добиваются, обращаясь к религиозному праву, например, законам Шариата, которые не признаны государственной правовой системой.

Несмотря на некоторые позитивные шаги государства, включая смягчение уголовного законодательства и отмену смертной казни, реформы в целом остаются крайне незначительными. Восстановление доверия общества является ключевым элементом государственного строительства и важным шагом по сокращению поддержки [обществом] как преступных группировок, так и религиозных экстремистских движений. Основную инициативу по проведению такой реформы должны взять на себя представители самой судебной системы. Политический истеблишмент не заинтересован в повышении независимости судов, но совместными усилиями адвокаты, судьи и наиболее компетентные политические лидеры могли бы постепенно улучшить ситуацию.

Международное сообщество может сыграть небольшую, но важную роль в реализации такой реформы, однако до сих пор лишь немногие международные проекты привели к конкретным результатам. Новая программа, финансируемая США, ставит перед собой высокие цели, которые вряд ли достижимы без серьезной политической поддержки. Самая главная задача международных коллег - это помощь в обучении судей. Судьи и другие представители органов правосудия Кыргызстана должны получить доступ к более широкому международному правовому опыту и методам обеспечения верховенства закона.

Рекомендации

Правительству Кыргызстана:

1.  Создать рабочую группу из судей, адвокатов, должностных лиц правительства и представителей общественности для разработки новой концепции судебной реформы, которая должна рассмотреть ключевые вопросы реформы институциональной, в особенности вопрос о том, как наполнить реальным содержанием заявления о необходимости достижения независимости судов и обеспечить в особенности:

(a) выведение Судебного департамента из ведения министерства юстиции, и придание ему статуса независимого органа с соответствующим штатом и требуемой финансовой поддержкой;

(b) передачу полномочий по лицензированию адвокатской деятельности от министерства юстиции независимой ассоциации [адвокатов];

(c) повышение представительства судей в Национальном Совете по Делам Правосудия (НСДП) и прекращение практики участия в нём сотрудников администрации президента и депутатов парламента; и

(d) пересмотр процедуры и критериев отбора судей в НСДП, с тем чтобы гарантировать большую прозрачность процесса и его независимость от политического вмешательства, включая введение тайного голосования и более широкое освещение в СМИ.

2.  Ввести более эффективную систему финансирования судебной системы, в полной мере использовать новую систему формирования бюджета судов и обеспечить регулярное и своевременное поступление средств.

3.  Как можно скорее приступить к созданию судов присяжных, с апробацией в городских районах.

Судьям и адвокатам:

4.  Принимать активное участие в обсуждениях судебной реформы и создавать новые группы и организации для более активного содействия реформам.

5.  Разработать методы по развитию самоуправления, в том числе и с помощью Совета судей, совершенствовать внутренние дисциплинарные процедуры, и возбуждать дела в отношении судей, обвиняемых в коррупции или других незаконных действиях.

6.  Поддержать предложения о прохождении всеми судьями дополнительного профессионального обучения в Учебном центре судей при Совете судей (УЦС) и запросить дополнительные ресурсы для УЦС.

7.  Стремиться ограничить практику политического вмешательства в судебную систему путем коллективного осуждения подобной практики, выработать общую позицию по отношению к политическому вмешательству, создать механизм для расследования заявлений о таких инцидентах и информировать СМИ и гражданское общество о попытках воздействия на ход судопроизводства.

Генеральному прокурору:

8.  Усилить наблюдение за содержанием подследственных, чтобы обеспечить соблюдение их законных прав, включая обеспечение к ним доступа адвокатов, тщательное расследование заявлений о применении пыток и других видов жестокого обращения и в полной мере обеспечить надзор за деятельностью должностных лиц изоляторов временного содержания и следственных изоляторов.

9.  Реализовать на практике предложения о реформе прокуратуры, включая более точное определение ее роли и функций; четче разграничить ее обвинительную и надзорную функции, а также ужесточить ведомственные дисциплинарные процедуры для искоренения коррупции.

Международным организациям и донорам:

10.  Усилить программы по судебной реформе, сделать акцент на улучшении обучения и профессиональной подготовки, содействии структурным изменениям и обеспечении широкого доступа к изучению других правовых культур.

11.  Гарантировать устойчивую реализацию планов реформ с учетом ограниченных возможностей финансирования и особенностей правовой культуры Кыргызстана.

Бишкек/Брюссель, 10 апреля 2008 г.